Introduction

§1 À l’invitation des organisateurs du colloque tenu à l’occasion du quarantième anniversaire du Centre de droit public de l’Université libre de Bruxelles, nous nous sommes employé à examiner les rapports qu’ont entretenus ces quarante dernières années la démocratie et notre discipline, le droit administratif.

Démocratie ? Le mot est toutefois multiple ; le concept est porteur de débats ; les significations qui s’y attachent sont nombreuses¹. Si l’on s’en tient à sa portée première : le pouvoir ou la souveraineté émane du peuple, il y aurait, en réalité, fort peu à dire des rapports, du moins directs, que la démocratie entretient avec le droit administratif. Seules en effet deux autorités administratives belges sont élues au suffrage universel direct² : le conseil provincial et le conseil communal (en ce compris, pour la ville d’Anvers, les conseils de district³). Notre contribution à ces journées d’études aurait dès lors pu se résumer à peu de choses.

Mais, de nos jours, qui dit démocratie dit aussi, et sans doute surtout, État de droit démocratique. Dans nos sociétés, la démocratie est devenue indissociable du respect du droit. Au terme d’une évolution séculaire, l’imperium, soit le prolongement armé de la souveraineté, ne peut désormais plus s’exercer de manière légitime que dans le respect de la règle de droit, et ce, quand bien même cette souveraineté émanerait du peuple ; et, faut-il aussitôt ajouter : des mécanismes de contrôle doivent veiller à l’effectivité de ce respect.

C’est dès lors un angle que nous pouvons retenir pour examiner la question du rapport entre droit administratif et démocratie posée par les organisateurs de ce colloque jubilaire : quelle évolution ont connue, ces quarante dernières années, les modes de contrôle de la légalité de l’action de l’administration, soit le corps agissant de ce pouvoir exécutif que, dans son discours prononcé le 15 octobre 1832 lors de l’installation de la Cour de cassation, Etienne-Constantin de Gerlache, désignait comme étant « le plus porté (…) à l’envahissement »⁴.

Par ailleurs, on sait aussi que, dans le langage commun, démocratie s’entend souvent comme désignant ce qui est accessible au plus grand nombre. Voilà dès lors le deuxième angle que nous retiendrons : l’administration, ces quarante dernières années, est-elle devenue plus accessible au citoyen, plus proche de lui ?

Et nous nous en tiendrons à ces deux questions ; non seulement parce que notre souhait n’est pas de traiter de manière exhaustive de la notion de démocratie en droit administratif, mais aussi parce qu’à nos yeux, elles permettent, par un heureux hasard, de rendre compte des principales évolutions et transformations que le droit administratif (général) belge a connues ces quarante dernières années.

Nous commencerons par l’examen de la seconde question.

L’accessibilité de l’administration

§2 En quarante ans, le progrès est manifeste. L’administration est moins secrète, moins unilatérale, plus transparente et plus accessible.

§3 Une évolution majeure a été réalisée par la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs⁵.

Avant cette loi, les cas dans lesquels une décision administrative devait énoncer en son instrumentum les motifs de droit et de fait la fondant étaient très limités. Il s’agissait des sanctions disciplinaires, des actes opérant un revirement d’attitude, des actes que le Conseil d’État considérait comme quasi juridictionnels et enfin des actes pour lesquels un texte particulier imposait la motivation en la forme.

Avec la loi de 1991, l’obligation s’étend à présent à tous les actes administratifs à portée individuelle émanant d’une autorité administrative au sens de l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État (LCCE). Désormais, dès que le citoyen reçoit le dispositif d’une décision administrative individuelle, il reçoit simultanément l’énoncé des motifs qui doivent lui permettre de comprendre le pourquoi de la décision et d’apprécier en conséquence la pertinence d’un recours.

§4 Cette avancée est d’autant plus importante qu’elle a été confortée par l’inscription, en 1993, dans la Constitution d’un droit à la copie et à la consultation des documents administratifs et que cette disposition constitutionnelle se complète de toute une série de législations fédérales, communautaires et régionales déclinant, dans les différentes sphères de l’action administrative, ce droit à la publicité de l’administration.

Une déclinaison qui va au-delà du droit à la consultation et à l’obtention de la copie d’un document administratif, car elle énonce aussi des mesures simples et concrètes mais simplifiant grandement l’accès du citoyen à l’administration, comme l’obligation d’indiquer sur toute correspondance les noms et coordonnées du gestionnaire du dossier, ou qui rendent plus effectif le droit de recours, comme la mention des voies de recours ouvertes contre une décision administrative qui a été notifiée.

Des avancées constitutionnelles et législatives desquelles émerge peu à peu un nouveau principe général de droit, le principe de transparence⁶, que l’on peut sans doute désormais élever au rang de loi du service public.

§5 L’administration est aussi moins unilatérale.

On connaissait depuis très longtemps le mécanisme d’information et de consultation de la population via les enquêtes publiques, notamment dans le cadre des législations urbanistiques ou environnementales (autrefois appelées industrielles). Il s’est maintenu et même renforcé⁷.

Mais, plus fondamentalement, avec l’avènement de la théorie du choix de la voie contractuelle, il est désormais admis que l’administration peut faire choix de recourir aux techniques contractuelles plutôt qu’à celle de l’action par voie de décision unilatérale et ce, sauf dans certaines matières et pour autant que le respect de principes fondamentaux du droit administratif, comme ceux d’indisponibilité des compétences administratives, de l’exercice effectif du pouvoir d’appréciation ou d’égalité soient garantis⁸.

Aux niveaux provincial et communal, le législateur a par ailleurs institué des mécanismes permettant d’associer plus directement le citoyen à la gestion publique. Ainsi, à partir des années 90, un droit d’interpellation directe du collège communal devant le conseil communal ou du collège provincial devant le conseil provincial a été reconnu aux habitants de la commune ou de la province, d’abord dans des règlements d’ordre intérieur puis de manière législative⁹.

De même, consacrant une pratique déjà suivie par les communes dans le cadre de leur autonomie, une loi du 11 juillet 1994, significativement intitulée « loi modifiant la nouvelle loi communale en vue de renforcer la démocratie communale », a introduit un article 120bis dans la nouvelle loi communale réglant la possibilité pour le conseil communal d’instituer des conseils consultatifs destinés à recueillir l’avis de citoyens sur des questions relevant de la compétence communale¹⁰. Une loi du 20 septembre 1998 en fit de même pour les conseils consultatifs créés par les provinces¹¹.

De même encore, prenant ici aussi le relais de diverses initiatives réglementaires communales, le législateur, par une loi du 10 avril 1995¹², a défini un cadre juridique permettant l’organisation au niveau communal d’une consultation populaire communale (non décisionnelle) et ce, à l’initiative du conseil communal ou, moyennant le respect d’une série de conditions, des habitants de la commune¹³. Une loi du 25 juin 1997 a quant à elle organisé la consultation populaire provinciale¹⁴.

§6 Tout naturellement, cette évolution vers une atténuation de l’unilatéralisme de l’action de l’administration s’est aussi marquée dans la terminologie utilisée. Les termes de gouverné et d’administré cèderont, souvent, le pas à ceux d’utilisateur¹⁵ ou d‘usager¹⁶ du service public ou encore de client¹⁷.

§7 Moins unilatérale, l’administration l’est aussi – parfois – devenue dans ses rapports avec les administrations qui lui sont subordonnées. Ainsi, au début des années 90 a fleuri la notion de contrat de gestion, instrument juridique qui a permis de contractualiser une partie du contrôle de tutelle administrative.

L’exemple le plus connu est celui du contrat de gestion conclu entre l’État belge et les entreprises publiques autonomes (en abrégé EPA) régies par la loi du 21 mars 1991¹⁸. À intervalles réguliers, le Gouvernement fédéral et l’EPA concluent un tel contrat qui permet de définir de commun accord ce que va requérir concrètement l’intérêt général durant une période donnée ; ensuite, durant cette période, le contrôle de tutelle d’opportunité ne s’exercera plus qu’au regard des prévisions de ce contrat de gestion, autrement dit, au regard des exigences d’intérêt général ainsi définies de commun accord.

Dans d’autres exemples, le contrôle de conformité à l’intérêt général subsiste à côté du contrôle de conformité à la loi et au contrat de gestion. C’est notamment le cas de la STIB¹⁹.

Dans d’autres cas encore, le contrat de gestion est utilisé comme mécanisme de contrôle en dehors d’un véritable rapport de tutelle. Tel est le cas des contrats conclus pour régler les relations juridiques entre une commune ou une province et l’asbl ou la régie autonome à qui cette commune ou province a confié certaines compétences²⁰.

§8 Une avancée démocratique n’est cependant jamais définitivement acquise. Aussi, en ce qui concerne la transparence administrative, on sera, dans les prochaines années, attentif à ce que les administrations ne se retranchent pas trop aisément derrière un droit à la protection des données personnelles, mal compris, pour redevenir plus opaques et ainsi, par exemple, refuser de communiquer à un candidat à une nomination publique les motifs ayant conduit au choix d’un autre.

Le contrôle de légalité de l’administration et son effectivité

§9 En ce qui concerne le contrôle de légalité de l’action administrative, deux pas de géant avaient été franchis avec l’arrêt La Flandria rendu par la Cour de cassation le 5 novembre 1920²¹ et la création d’un Conseil d’État par une loi du 23 décembre 1946²².

Par l’arrêt La Flandria, la Cour de cassation rompt avec la croyance, erronément importée du droit français, selon laquelle « juger l’administration, c’est encore administrer » et accepte de soumettre pleinement la responsabilité civile pour faute de l’administration aux prévisions de l’article 1382 du Code civil et au contrôle du juge judiciaire dès lors que des droits subjectifs sont en jeu.

Le Conseil d’État, puisant dans le riche héritage de son homologue français et recourant à la technique des principes généraux de droit, allait quant à lui progressivement, mais fermement, enserrer l’action de l’administration, et singulièrement l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, dans les mailles de son contrôle de légalité.

§10 Ces quarante dernières années, on n’a bien entendu pas connu de semblable rupture. Le contrôle juridictionnel de l’administration s’est poursuivi sur les bases précédemment posées et il s’est surtout affiné.

Au contentieux de la responsabilité aquilienne, on relèvera ainsi la consécration, par des arrêts de la Cour de cassation des 19 décembre 1980 et 13 mai 1982, de la thèse de l’identité de l’illégalité et de la faute extracontractuelle, sauf erreur invincible ou autre cause d’exonération de responsabilité²³.

Le contrôle de légalité des décisions administratives s’est également affiné et approfondi.

Ainsi tout d’abord, le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, exercé pour la première fois par un arrêt du 28 avril 1966, n° 11.782, Vermeulen, rendu au contentieux des immeubles insalubres, s’est généralisé à tous les contentieux²⁴. Il en découla la consécration de deux nouveaux principes généraux de droit, le principe du raisonnable et celui de proportionnalité, sachant qu’en droit administratif belge, ces deux principes sont quasiment interchangeables et n’autorisent tous deux qu’un contrôle marginal. Dans certains contentieux, comme celui des sanctions administratives ou disciplinaires ou encore celui des mesures de police administrative, auteurs et juges préfèrent généralement recourir à la notion de proportionnalité, mais c’est sans incidence sur l’étendue du contrôle juridictionnel. Seule la terminologie varie : la disproportion manifeste se substitue à l’erreur manifeste.

Par ailleurs, par un arrêt du 27 mars 1992, la Cour de cassation a consacré le principe de légitime confiance qu’elle rattache aux « principes de bonne administration », et ce faisant, donne aussi une reconnaissance juridique à cette notion de principe général de bonne administration que la doctrine flamande²⁵ a importée du droit néerlandais et désigne par les termes de beginselen van behoorlijk bestuur. L’assemblée générale de la section du contentieux administratif (alors appelée section d’administration) du Conseil d’État précisa l’exacte portée de ce « principe de confiance » par son arrêt du 6 février 2001, n° 93.104, Missorten.

Enfin, la Haute juridiction administrative a aussi enrichi son arsenal de contrôle de la décision administrative par de nouveaux principes généraux de droit ou des extensions de principes existants, même si le contour de certaines de ses avancées est encore discuté ou non encore achevé. On pense ainsi au devoir de collaboration procédurale, au principe de l’exercice effectif du pouvoir d’appréciation et ses corollaires, aux principes de la procédure collégiale ou encore au principe du délai raisonnable.

§11 L’évolution est sans doute plus marquée en doctrine. Alors que jusqu’aux années 1990, l’étude de l’acte administratif et de son contrôle était surtout présentée dans les ouvrages généraux de droit administratif essentiellement de manière empirique et directement au travers de l’exposé de tels et tels arrêts bien précis, à présent, les auteurs exposent une véritable théorie générale de l’acte administratif qui constitue en quelque sorte le pendant de la théorie générale de l’obligation que connaît depuis longtemps le droit civil. Dès lors que la jurisprudence s’est à la fois enrichie et stabilisée, la présentation doctrinale de l’acte administratif se veut plus systématique et analytique.

Ceci contribue bien évidemment à une meilleure diffusion de ces règles et principes de droit administratif et, par voie de conséquence, du moins peut-on l’espérer, à leur plus grande effectivité.

§12 À ce dernier égard, on doit aussi saluer les efforts déployés depuis une vingtaine d’années par les diverses administrations, et spécialement l’administration fédérale, pour assurer la formation continue de leurs agents, ce qui, à titre préventif, contribue à l’amélioration de la légalité des actes administratifs.

§13 À partir de 1991, de nouveaux acteurs investis d’une mission de contrôle de l’administration sont également apparus dans le paysage institutionnel belge, soit des autorités, appelées médiateurs ou d’un terme équivalent, qui sont investies notamment du pouvoir de connaître des réclamations introduites par les citoyens estimant être confrontés à une déficience d’un service public²⁶. La compétence de ces médiateurs n’est certes pas limitée au traitement de difficultés nées d’une illégalité mais concerne plus généralement toute réclamation relative à un dysfonctionnement de l’administration ; elle n’emporte en outre que des pouvoirs de persuasion et de recommandation. À l’expérience, toutefois, il apparait que ces services contribuent à améliorer le respect du droit par l’administration.

§14 Mais l’évolution majeure de ces quarante dernières années concerne plutôt la mise en place, tant par le législateur que par le juge, de mécanismes permettant de rendre le contrôle de légalité plus effectif.

Il est heureux en effet d’ouvrir au citoyen les portes du prétoire pour lui permettre de dénoncer une illégalité ou un comportement fautif de l’administration, mais il est mieux de lui garantir que le jugement ou l’arrêt obtenu recevra, en temps utile, une suite adéquate.

On peut à ce propos principalement mentionner les avancées suivantes :

• reconnaissance, en 1980, au juge judiciaire²⁷ puis, en 1990, au Conseil d’État²⁸, du pouvoir d’assortir leurs décisions d’astreintes ;
• en 1980, extension au dommage causé par la faute de l’administration du principe de la réparation en nature (sauf impossibilité matérielle ou abus de droit)²⁹ ;
• dans les années 1980, assouplissement prétorien des conditions de recours à l’article 584 du Code judiciaire (qui fonde la compétence de référé du président du tribunal de première instance) à l’encontre de l’administration et, en conséquence, important développement du référé judiciaire administratif³⁰ ;
• introduction, en 1980, puis généralisation, en 1989 et surtout en 1991, de la possibilité pour le Conseil d’État de prononcer la suspension de l’exécution d’un acte administratif ainsi que des mesures provisoires³¹ et ce, afin d’éviter qu’une annulation, prononcée au terme d’une longue procédure, ne donne qu’une satisfaction insuffisante ou platonique ;
• abandon par la Cour de cassation en 1993, et par le législateur en 1994, du dogme de l’immunité absolue d’exécution des personnes morales de droit public afin de lui substituer une immunité relative d’exécution fondée sur l’utilité à la continuité du service public³² ;
• adoption de diverses mesures destinées à réduire l’arrière juridictionnel devant le Conseil d’État dont la création en 2006 du Conseil du Contentieux des Étrangers, juridiction administrative spécialisée en contentieux des étrangers³³ ;
• au contentieux de l’acte détachable du contrat, renforcement, depuis une dizaine d’années, de l’effectivité de l’annulation de la décision de conclure un contrat³⁴;
• extension en 2014 des compétences du Conseil d’État, avec notamment la possibilité pour le Conseil d’État d’indiquer dans son arrêt « les mesures à prendre pour remédier à l’illégalité ayant conduit à cette annulation »³⁵, et surtout, d’octroyer une indemnité réparatrice à la partie requérante ou intervenante qui poursuit l’annulation d’un acte et qui a subi un préjudice du fait de l’illégalité de cet acte, ce qui permet à ces parties de faire l’économie d’une procédure en responsabilité civile devant les juridictions judiciaires³⁶.

Ce sont là autant d’avancées majeures de notre État de droit qui se sont ainsi peu à peu concrétisées au cours des quarante dernières années, et, faut-il le relever, sans entraîner en pratique une paralysante mise sous tutelle juridictionnelle de l’administration que d’aucuns auraient pu craindre.

§15 En matière de contrôle de l’administration, et ce, tant de légalité que d’opportunité, deux situations méritent cependant une attention toute particulière. Il s’agit d’une part du contrôle des autorités administratives indépendantes (AAI) et d’autre part du contrôle de tutelle sur les entités décentralisées territorialement.

§16 Les autorités administratives indépendantes, tout d’abord.

Par définition, de telles entités doivent échapper aux modes de contrôle administratif qui s’appliquent habituellement, en droit belge, en cas de décentralisation par service, à savoir le contrôle de tutelle et le contrôle hiérarchique.

La Cour constitutionnelle l’a clairement rappelé par son arrêt n° 130/2010 du 18 novembre 2010, rendu à propos de la Commission de Régulation de l’Électricité et du Gaz : « La CREG est une autorité administrative qui dispose d’une large autonomie qui n’est pas compatible avec la soumission de cette autorité à un contrôle hiérarchique ou à une tutelle administrative. » Si la Cour n’a pas conclu au caractère inconstitutionnel de ce mode particulier d’organisation administrative, elle en a cependant fixé le cadre ; il faut, premièrement, que les compétences confiées par le législateur à l’AAI soient des « compétences exécutives spécifiques » relatives à « une matière technique déterminée » et, deuxièmement, que cette autorité soit « soumise tant au contrôle juridictionnel qu’au contrôle parlementaire ».

Il en découle que les AAI sont soumises à ce que nous avons proposé d’appeler un contrôle diffus³⁷, qui peut prendre des formes variées, la combinaison de ces diverses formes permettant, au gré des espèces, d’assurer que s’exerce sur l’AAI un contrôle démocratique suffisant.

On peut à cet égard notamment citer : l’encadrement du pouvoir d’appréciation de l’AAI par des critères légaux précis, le vote de son budget, le pouvoir de nommer et de révoquer ses membres, la fixation de ses règles de fonctionnement, l’établissement par l’AAI d’un rapport d’activités à l’attention du Gouvernement et du Parlement, la possibilité d’introduire des recours administratifs et juridictionnels contre les décisions de l’AAI, le cas échéant par une autorité ministérielle dans l’intérêt de la loi, l’audition par le Parlement du ministre en charge de l’AAI ou, plus directement, des gestionnaires de l’AAI.

Il faut cependant bien admettre que l’organisation de ces contrôles n’en est encore qu’à ses débuts. Il existait certes de longue date en droit belge des autorités répondant à la définition de l’AAI, comme les jurys d’examen, le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides ou la Commission bancaire, mais la doctrine belge ne s’était, jusqu’il y a peu, pas intéressée au mécanisme de l’AAI envisagé dans son ensemble ; elle ne le fit que depuis que le recours à ce type de véhicule juridique s’est généralisé, principalement suite à la désétatisation de certains secteurs de l’économie et à la disparition de monopoles dont jouissaient diverses entreprises publiques³⁸.

De prime abord, on peut dire que le contrôle juridictionnel sur les activités des A.A.I. fonctionne globalement bien. Le contrôle parlementaire devrait sans doute quant à lui être amélioré. L’objectif est en effet que ce dernier s’exerce utilement avant que les dérapages n’interviennent. Ainsi, ne faudrait-il pas généraliser la pratique consistant à imposer la tenue d’au moins une audition annuelle de la direction de l’A.A.I. par la commission parlementaire compétente pour le secteur d’activité de cette entité³⁹ ? Ou impliquer davantage les médiateurs dans ce contrôle ?

§17 Les autorités décentralisées territorialement, ensuite.

Depuis le début des années 2000, de manière récurrente, des scandales importants viennent défrayer l’actualité. À Charleroi, à Liège, à Bruxelles, etc. Il s’agit tantôt de communes, tantôt de régies communales autonomes, d’associations sans but lucratif, d’intercommunales, tantôt encore de sociétés privées dans lesquelles des collectivités locales ont des participations directes ou indirectes, etc.

Des failles sont apparues dans le contrôle de tutelle. Tantôt, il n’était pas organisé car l’entité de droit public n’était pas reprise dans la liste décrétale des personnes décentralisées soumises au contrôle de tutelle ordinaire ; tantôt, il était organisé mais insuffisamment exercé. On a, à chaque fois, adopté en réaction une série de réformes législatives. On a posé des règles de bonne gouvernance. On a complété les listes d’autorités soumises à tutelle ; récemment, on a même rompu, tant à Bruxelles qu’en Wallonie, avec le dogme selon lequel une personne morale de droit privé ne peut pas être soumise à un contrôle de tutelle administrative⁴⁰. À chaque fois, toutefois, de nouveaux scandales ressurgissent. À l’analyse de certains cas, on ne peut cependant s’empêcher de penser qu’au-delà des failles du système juridique, une certaine proximité politique entre contrôleur et contrôlé grippe aussi les mécanismes de tutelle administrative.

Aussi nous inclinons à penser qu’il faudrait repenser fondamentalement ce contrôle de tutelle. Les services régionaux en charge des pouvoirs locaux devraient être renforcés dans le rôle, qu’ils exercent au demeurant depuis longtemps de manière informelle, de conseillers juridiques des autorités décentralisées, tout en conservant un pouvoir de contrôle, la carotte n’allant que rarement sans le bâton. Mais surtout, on devrait envisager la création d’un corps spécial d’inspecteurs des pouvoirs locaux, constitué en véritable autorité para-parlementaire indépendante, qui aurait pour mission d’auditer⁴¹ périodiquement le fonctionnement des entités décentralisées et ce, tant au regard de critères légaux que de bonne gestion administrative et financière. Il faudrait en outre passer du stade des bonnes intentions politiques à celui de la mise en œuvre effective et, ainsi, limiter réellement et drastiquement le recours à ces nombreuses formes d’entités para-communales ou para-provinciales.

Conclusion

§18 Il peut à présent être répondu aux deux questions posées en introduction à cette contribution.

Si l’on envisage la notion de démocratie dans les deux sens que nous avons retenus (accessibilité au processus administratif et effectivité du contrôle de la soumission de l’administration aux règles de droit), on peut conclure qu’assurément, la dimension démocratique de notre droit administratif s’est renforcée au cours des quarante dernières années.

§19 Tout d’abord, notre administration est devenue moins secrète et plus transparente. On pense principalement à la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs et à l’avènement en cours d’une nouvelle loi du service public, celle de la transparence.

L’administration est également devenue moins unilatérale. Au niveau local, de nouveaux mécanismes permettant d’associer le citoyen à la gestion administrative ont été institués (droit d’interpellation directe, conseils consultatifs, consultation populaire). Le recours à la voie contractuelle comme substitut ou complément à l’acte administratif unilatéral est désormais plus librement admis. Les avancées sont toutefois ici moins significatives qu’en matière de transparence. Fondamentalement, l’administration demeure unilatérale et c’est bien normal dès lors qu’elle est investie de l’imperium afin de satisfaire les besoins d’intérêt général.

Un point d’attention, toutefois, pour les prochaines années. Veillons à ce que le droit à la protection des données personnelles ne soit pas invoqué à tort et à travers avec cette conséquence, notamment, que l’administration s’en retournerait vers une moindre transparence.

§20 Ensuite, en ce qui concerne le contrôle du respect de la règle de droit par l’administration, force est de constater que depuis quarante ans, une série de mécanismes ont été institués pour le rendre plus effectif ; et ce, tant à l’initiative du législateur que du juge.

On pense en particulier au développement du référé administratif, spécialement devant le Conseil d’État, à la possibilité d’obtenir des astreintes, à la consécration du principe de la réparation en nature du dommage causé par la faute de l’administration, à la relativisation de la règle de l’immunité d’exécution des personnes morales de droit public ou à une meilleure compréhension de la théorie de l’acte détachable du contrat.

En ce qui concerne les contrôles non juridictionnels de l’administration, deux domaines devraient cependant, à notre sens, retenir l’attention de nos législateurs. Celui du contrôle parlementaire des autorités administratives indépendantes et celui du contrôle administratif des collectivités locales.

§21 Deux observations additionnelles.

Premièrement, nombre de ces progrès de notre droit administratif que nous venons d’exposer étaient inscrits dans la charte du 4 décembre 1992 de l’utilisateur des services publics et ce, sous les intitulés généraux de « transparence », « souplesse » et « protection juridique ». Le document était dénué de valeur juridique, mais il eut une véritable force programmatique.

Deuxièmement, à l’heure où d’aucuns recherchent le Graal dans un repli derrière le mur d’une démocratie nationale, il faut aussi constater que plusieurs des avancées de notre État de droit démocratique mises en avant dans la présente contribution trouvent aussi leur source dans des recommandations du Comité des ministres du Conseil de l’Europe⁴². On pense en particulier à :

• la résolution (77) 31 du 28 septembre 1977 sur la protection de l’individu au regard des actes de l’administration ;
• la recommandation n° R (80) 2 du 11 mars 1980 concernant l’exercice des pouvoirs discrétionnaires de l’administration ;
• la recommandation n° R (84) 15 du 18 septembre 1984 relative à la responsabilité publique ;
• la recommandation n° R (89) 8 du 13 septembre 1989 relative à la protection juridictionnelle provisoire en matière administrative.

Aussi qu’il nous soit permis de renvoyer celles et ceux, qui veulent se livrer à un jeu d’anticipation des évolutions que notre droit administratif pourrait connaître dans les prochaines années, à la lecture de la recommandation CM/Rec (2007)7 du 20 juin 2007 relative à la bonne administration.