Les Etats membres de l'Union européenne ont-ils l'obligation de laisser pénétrer, sur leur territoire, les demandeurs d'asile qui sont parvenus aux portes de leurs frontières ?
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Cet article fait partie de « Mémoires »
« Aucune frontière n’est facile à franchir. Il faut forcément abandonner quelque chose derrière soi. (…) Il faut s’arracher la peau pour quitter son pays. Et qu’il n’y ait ni fils barbelés ni poste frontière n’y change rien. Aucune frontière ne vous laisse passer sereinement. Elles blessent toutes ». Laurent Gaudé (Eldorado , Arles, Actes Sud, 2006, p. 99.)
Introduction- L'Europe d'aujourd'hui défiée par les flux migratoires
§1 « Le monde compte plus de 60 millions de réfugiés ou de personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays, ce qui constitue la crise des réfugiés la plus grave depuis la seconde guerre mondiale »
§2 Les conflits qui ne cessent d'éclater, les guerres qui perdurent et l'instabilité politique, sont autant de facteurs qui ont poussé, dès le printemps 2015, des populations entières venant de Syrie, Afghanistan, Irak ou encore Erythrée, à fuir et à traverser la mer Méditerranée en quête de sécurité.
§3 Ce sont précisément ces mesures de contrôles migratoires, adoptées en vue de bloquer le flux de migrants et demandeurs d'asile arrivant aux frontières des territoires des Etats membres, afin de les empêcher de pénétrer sur ces territoires, qui constituent l'objet d'étude. Ces mesures se déclinent sous plusieurs formes. Ce sont d'abord des barrières, des clôtures, voire des murs que certains Etats ont édifiés à leurs frontières,
L'objet d'étude vise donc principalement les mesures frontalières adoptées par les Etats membres de l'Union entre 2015 et 2017, soit en plein cœur de ladite crise des réfugiés. Toutefois, les conclusions de cet article ont vocation à s'appliquer dans un cadre plus large de restriction, voire « d'obstruction », de l'entrée des demandeurs d'asile sur le territoire des Etats Membres, et notamment aux mesures adoptées entre 2015 et 2017 qui sont toujours en vigueur à l'heure actuelle.
La crise des réfugiés comporte un mouvement très vase regroupant des gens venant de tous les pays et de tous les horizons qui sont tantôt demandeurs d'asile, tantôt réfugiés, tantôt migrants dits « économiques ».
§4 Le présent article entend confronter les mesures de contrôles migratoires et de fermeture des frontières adoptées par les Etats membres de l'Union européenne au regard du droit international et du droit européen relatifs à la protection des réfugiés et des demandeurs d'asile. Plus précisément, il s'agit de déterminer s'il existe une obligation, à charge des Etats membres de l'Union européenne, de laisser pénétrer les demandeurs d'asile sur leur propre territoire, une fois ceux-ci parvenus aux portes des frontières des Etats membres. Partant, cet article identifiera si, et dans quelle mesure, les Etats membres peuvent (ré)instaurer des contrôles frontaliers, voire des fermetures de frontières, en cas d'afflux important de demandeurs d'asile afin de « protéger » leur territoire, au regard du droit international et européen des réfugiés.
§5 La présente contribution s'inscrit dans la problématique plus large de l'accès à la protection internationale. Celle-ci peut également recouvrir la question de l'accès aux territoires d'asile à partir de pays tiers d'origine ou de pays tiers de premier asile, soit de façon régulière, par des voies d'accès légales et sûres telles que la réinstallation ou les visas humanitaires, soit de façon irrégulière.
En outre, afin d'étudier l'existence et l'étendue de l'obligation -- éventuelle -- des Etats membres de laisser pénétrer les demandeurs d'asile sur leur territoire, la notion de « droit à l'asile » sera examinée afin de déterminer les implications qui en découlent quant à l'existence éventuelle d'un droit corrélatif d'accès aux territoires européens d'asile à partir des frontières de ceux-ci -- ou plutôt, d'un droit de franchir les frontières d'un territoire d'asile. Partant, bien que l'étude de ce droit à l'asile et la détermination de son contenu et de ses contours précis soient complexes et débattues,
Retour historique sur la notion de « l'asile »
§6 L'asile est historiquement défini comme « la protection que trouve une personne dans un lieu inviolable où elle ne peut être l'objet d'aucune mesure de coercition »
§7 Dans cette conception, il appert que la plupart des instruments juridiques internationaux relatifs à cette notion d'asile -- et qui précèdent le développement des droits fondamentaux-- suggèrent que le droit d'asile n'est pas un droit de l'individu à recevoir l'asile, mais plutôt un droit de l'Etat de l'accorder et une obligation, à nouveau de l'Etat, de respecter l'asile qui aurait ainsi été accordé par d'autres.
§8 Effectivement, il est traditionnellement accepté et reconnu que les Etats ont un pouvoir souverain de gérer l'entrée et l'admission des non-nationaux sur leur territoire.
§9 Malgré cette réticence des Etats, cette étude entend démontrer que les Etats membres de l'Union européenne sont, en tout cas, liés par une obligation de laisser pénétrer sur leurs territoires les demandeurs d'asile qui se trouvent aux frontières de ceux-ci. Partant, cet article entend mettre en exergue l'existence d'un droit à l'asile entendu comme « droit à avoir accès aux procédures d'asile », dans le chef des demandeurs d'asile qui se trouvent aux frontières des Etats membres de l'Union européenne. Il sera pris soin de distinguer le droit de l'asile, qui recouvre le droit de l'Etat d'accorder l'asile, du droit à l'asile qui vise le droit de l'individu de demander l'asile.
Quant à l'existence d'une obligation, dans le chef des Etats membres de l'Union européenne, de laisser pénétrer sur leur territoire les demandeurs d'asile qui se trouvent aux frontières de ceux-ci
§10 Seront ainsi mobilisés certains instruments juridiques applicables sur le territoire de l'Union européenne afin d'étudier d'une part l'existence d'une obligation des Etats membres de laisser pénétrer sur leur territoire les demandeurs d'asile qui se trouvent aux frontières de ceux-ci, et d'autre part, l'existence d'un droit corrélatif, dans le chef des demandeurs d'asile, d'accéder aux territoires des Etats membres à partir des frontières de ceux-ci -- ou plutôt, d'un droit de franchir leurs frontières.
La Déclaration universelle des droits de l'Homme
§11 Adoptée en 1948 par l'assemblée générale des Nations-Unies, la Déclaration universelle des droits de l'Homme
§12 La lecture de l'article 14§1 semble indiquer, prima facie, que le demandeur d'asile jouit d'un droit à l'asile, en raison du terme « bénéficier ». Cependant, une importante partie de la doctrine et les discussions qui ont précédé le vote de cette disposition, indiquent qu'il n'en est rien.
§13 Néanmoins, si les Etats ont refusé d'inclure le droit substantiel de se voir accorder l'asile, ils ont laissé intact le droit de chercher asile. Or, ce droit tel qu'il figure à l'article 14§1 de la Déclaration universelle est défini comme le droit de demander l'asile, lequel implique à son tour le droit d'avoir accès aux procédures d'asile.
§14 Par conséquent, il faut conclure que si la Déclaration universelle ne contient pas de droit substantiel à se voir accorder l'asile, elle contient le droit -- procédural -- d'accès aux procédures d'asile et, par conséquent, le droit de pouvoir pénétrer sur les territoires des Etats concernés afin de pouvoir effectivement y demander l'asile. En découle une obligation corrélative négative des Etats de ne pas obstruer cet accès par diverses mesures. Certains objecteront le fait que la Déclaration universelle n'a pas de portée contraignante de sorte qu'elle ne saurait lier les Etats. Certes, mais il n'empêche que la plupart des droits qui y sont contenus ont été repris dans d'autres conventions internationales contraignantes, liant les Etats parties.
La Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés
§15 Tous les Etats membres de l'Union européenne sont parties à la Convention de Genève du 28 Juillet 1951 relative au statut des réfugiés.
L'article 33§1 énonce qu'« aucun des Etats Contractants n'expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques». Cette disposition énonce le principe dit de non-refoulement
§16 L'article 33 énonce qu'il vise « un réfugié ». Certains Etats ont alors tenté de soutenir que le principe protège uniquement les personnes qui se sont vues reconnaitre la qualité de réfugiés. Cette limitation a toutefois été largement réfutée par la littérature juridique ainsi que par le Haut Commissariat des Nations-Unies pour les Réfugiés (HCR) à plusieurs reprises.
En outre, il a été soutenu que l'article 33 ne couvre pas l'hypothèse d'afflux massif de personnes. Il est vrai qu'il découle des travaux préparatoires de la Convention que l'intention des Etats n'était pas d'étendre l'application du principe de non-refoulement à de telles situations.
§17 Comme il a été relevé, « l'article 33 crée donc un droit à ne pas être refoulé, ce qui, en bonne logique, devrait impliquer un droit à être accueilli quelque part »
§18 Tout d'abord, et souvent désignés par le concept de « rejection at the frontier », les refus d'admission des demandeurs d'asile aux frontières recouvrent notamment les mesures frontalières qui font l'objet de cet article. Il a parfois été soutenu que le principe de non-refoulement ne permet pas de restreindre la souveraineté des Etats de réguler l'entrée sur leur territoire, et par conséquent, de refuser des personnes à leurs frontières.
§19 Premièrement, le principe de non-refoulement énoncé à l'article 33 de la Convention de 1951 établit une obligation de ne pas renvoyer un réfugié ou un demandeur d'asile vers un pays où il risque d'être persécuté, qui s'applique non seulement sur le territoire de l'Etat partie, mais également de façon extraterritoriale.
D'abord, l'article 33 contient une restriction géographique uniquement eut égard au pays vers lequel l'individu ne peut être renvoyé, sans toutefois limiter l'endroit d'où l'individu est renvoyé. Cette observation se retrouve également dans les termes « de quelque manière que ce soit » de l'article 33. Ensuite, tandis que l'étendue ratione loci d'autres dispositions de la Convention de 1951 est parfois rendue explicite,
§20 Deuxièmement, plus particulièrement concernant l'application du principe de non-refoulement aux frontières, et par conséquent aux refus d'admission aux frontières, des considérations supplémentaires arguent en faveur d'une telle application extraterritoriale. Tout d'abord, plusieurs instruments majeurs dans la protection des réfugiés, adoptés postérieurement à 1951, interdisent expressément les cas de « rejection at the frontier » et offrent ainsi un outil utile à l'interprétation de l'article 33.
§21 Effectivement, en appliquant le critère d'autorité effective ou de contrôle qui permet de conclure à l'application extraterritoriale du principe de non-refoulement tel que développé ci-dessus, il apparait que ce principe trouve bien à s'appliquer aux refus d'admission des demandeurs d'asile aux frontières. Concernant les refus d'admission aux frontières exercés par les Etats membres de l'Union européenne et qui font l'objet de cette étude, les demandeurs d'asile -- qui cherchent, par définition, à être admis sur les territoires des pays européens d'asile -- se trouvent bloqués aux frontières sous l'autorité des agents étatiques. Le niveau de contrôle réduit exercé par les agents ne suffit pas à faire empêcher l'exercice de la juridiction.
Qui plus est, l'existence d'un contrôle ou d'une autorité effective exercé(e) par les Etats membres sur les demandeurs d'asile qu'ils refusent aux frontières peut être renforcée par le statut même de demandeur d'asile. Effectivement, la faculté de demander l'asile et de se voir, in fine, reconnaitre le statut de réfugié, est entièrement dépendante des Etats qui auront bien voulu donner à ces demandeurs l'accès aux procédures d'asile adéquates. Peut-il ainsi être considéré comme suffisant le fait que les Etats (et ainsi, leurs agents frontaliers) ont le moyen de protéger les demandeurs d'asile (en leur donnant accès aux procédures d'asile) mais refusent de le mettre en œuvre (en leur ouvrant leurs frontières) pour dire qu'il y a juridiction sous la forme d'un contrôle ou d'une autorité effective exercé(e) sur les demandeurs d'asile ?
§22 En conclusion, le principe de non-refoulement contenu à l'article 33 de la Convention de 1951 s'applique aux refus d'admission aux frontières. Par conséquent, si ce principe ne créé pas de droit pour l'individu de se voir accorder l'asile dans un Etat donné, il impose toutefois une limite à la prérogative qu'ont les Etats de réguler leurs frontières, et créé ainsi, une sorte d'obligation négative de ne pas refuser, dans certaines circonstances, les demandeurs d'asile sur leur territoire, lorsqu'un tel refus équivaut à un refoulement vers un pays où les demandeurs d'asile risquent d'être persécutés. Dès lors, le principe signifie que « lorsque les Etats ne sont pas disposés à accorder l'asile aux personnes qui recherchent une protection internationale sur leur territoire, ils doivent adopter une ligne de conduite qui ne résulte pas en un renvoi, direct ou indirect, de ceux-ci vers un endroit où leur vie ou leur liberté serait en danger du fait de leur race, religion, nationalité, appartenance à un certain groupe social ou opinion politique. »
Quant à la question de savoir si les Etats membres de l'Union européenne ont une obligation de laisser pénétrer sur leurs territoire les demandeurs d'asile, l'article 33 permet, en tout cas, de conclure que les Etats membres ne peuvent pas leur refuser l'admission si ce refus équivaut à un refoulement tel que prohibé par cet article.
§23 Au-delà d'une restriction de refuser l'admission des demandeurs d'asile aux frontières, l'adage « nécessité fait loi », permet de dégager une forme de droit à l'asile provisoire du principe de non-refoulement.
§24 Pour prévenir tout renvoi d'un réfugié ou demandeur d'asile vers un pays où il risque d'être persécuté, en violation de l'obligation de non-refoulement entérinée à l'article 33, la demande d'asile doit être préalablement examinée afin de déterminer non seulement si la personne peut se voir reconnaitre le statut de réfugié, mais surtout, afin d'examiner sa situation et identifier les pays où sa vie serait menacée.
Ensuite, une fois que le demandeur a eu accès aux procédures d'asile, il faut nécessairement qu'il ait le droit de rester sur le territoire de l'Etat le temps de l'examen individuel de sa demande.
§25 En conclusion, le principe de non-refoulement permet de dégager non seulement une interdiction du refus d'admission aux frontières dans certaines circonstances, mais également un droit d'accès aux procédures d'asile et un droit à l'asile provisoire.
§26 Ces composantes permettent d'identifier les différentes mesures frontalières adoptées par certains Etats membres de l'Union comme violant le principe de non-refoulement. D'abord, certaines de ces mesures refusaient toute entrée de demandeurs d'asile sur le territoire,
La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne
§27 La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne a été proclamée par la Commission, le Conseil et le Parlement européens à Nice en 2000.
§28 A première vue, la problématique semble facilement résolue : il existe un droit d'asile que les Etats membres se doivent d'assurer, et celui-ci est garanti dans le respect d'un certain nombre d'instruments juridiques. La question est plus complexe qu'il n'y paraît. Effectivement, la Convention de 1951 citée par l'article 18 ne mentionne pas expressément l'existence d'un droit d'asile. Néanmoins, une interdiction de refouler aux frontières dans certaines circonstances, ainsi qu'un droit d'accès aux procédures d'asile, peuvent être déduits du principe de non-refoulement, comme établi ci-dessus. De même, le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne
§29 D'abord, l'article 18 n'envisage pas le droit de l'Etat d'accorder l'asile, mais bien le droit de l'individu de le recevoir.
§30 Par ailleurs, il est certain, tant des travaux préparatoires que du libellé de l'article 18, que l'objectif des auteurs de la Charte était, cette fois, de créer un véritable droit à recevoir l'asile et non un simple droit de chercher et de demander l'asile.
§31 L'existence de ces traditions constitutionnelles qui envisagent l'octroi du séjour comme conséquence de la reconnaissance du statut de réfugié, combinée à d'autres considérations puisées dans certains instruments juridiques et dans la pratique étatique, ont amené certains auteurs à conclure à l'existence d'un droit au séjour, en tant que règle de droit européen coutumier*.*
§32 Deux conditions sont nécessaires pour établir l'existence d'une règle coutumière: la pratique des Etats et l'opinio juris sive necessitatis.
§33 En conclusion, l'article 18 de la Charte doit être considéré comme réaffirmant un droit de recevoir un titre de séjour dans le chef des réfugiés reconnus comme tels, droit qui est en réalité consacré de longue date dans la tradition constitutionnelle et législative des Etats membres de l'Union européenne, et qui persiste à l'heure actuelle. L'analyse de ces éléments a cependant permis de mettre en exergue le fait que ce droit est associé à la reconnaissance du statut de réfugié et ne vaudrait donc que pour les personnes reconnues comme tels.
La directive européenne « procédure » 2013/32
§34 L'article 78§1 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne impose à l'Union européenne de développer « une politique commune en matière d'asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire visant à offrir un statut approprié à tout ressortissant d'un pays tiers nécessitant une protection internationale et à assurer le respect du principe de non-refoulement. Cette politique doit être conforme à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et au protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés, ainsi qu'aux autres traités pertinents ». Est ensuite dressée une feuille de route pour réaliser à bien cette politique, c'est-à-dire adopter les mesures relatives à un « système européen commun d'asile ».
§35 La directive 2013/32, dite « de procédure », précise qu'elle s'applique à toutes les demandes d'asile présentées sur le territoire des États membres, y compris à la frontière ou dans une zone de transit.
§36 Néanmoins, bien que la directive fasse de « l'arrivée sur le territoire et du dépôt d'une demande d'asile le préalable et le fondement de la reconnaissance du droit d'accès », elle ne mentionne rien quant aux modalités d'arrivée des demandeurs d'asile sur le territoire des Etats, et donc, quant aux modalités permettant le dépôt effectif d'une demande d'asile.
Ce champ d'application restreint qui n'englobe donc que les demandeurs arrivés sur les territoires d'asile sans se préoccuper des obstacles antérieurs à cette arrivée, a maintes fois été dénoncé par la société civile.
§37 Malgré cette absence de prise en considération des modalités « d'accès » aux procédures, la politique européenne d'asile doit respecter la Convention de 1951 et le principe de non-refoulement conformément à l'article 78 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Ce détour permet ainsi d'établir que, en appliquant la directive procédure, les Etats membres doivent respecter le principe de non-refoulement puisque la base légale même de la directive l'impose.
Les règles gouvernant l'espace Schengen
§38 Lorsque les Etats membres de l'Union européenne ont décidé d'instaurer des contrôles frontaliers lors de la crise des réfugiés, ils ont notamment invoqué l'application des règles Schengen relatives aux réintroductions temporaires des contrôles aux frontières. En bref, l'espace Schengen se caractérise par une liberté de circulation sous deux composantes.
§39 La question qui se pose est celle de savoir si les règles Schengen relatives à la réintroduction temporaire de contrôles frontaliers peuvent être mises en œuvre afin de limiter -- voire supprimer -- l'arrivée des demandeurs d'asile sur les territoires des Etats membres. En d'autres termes, les Etats membres peuvent-ils se prévaloir de l'application des règles Schengen, et plus particulièrement des règles relatives à la réintroduction temporaire des contrôles frontaliers en cas de menace grave, pour refuser l'entrée des demandeurs d'asile sur leurs territoires et ainsi leur dénier le droit d'accès aux procédures d'asile tel que développé ci-dessus ? Comme il sera établi, c'est en effet cet argument que l'on trouve sous-jacent à l'ensemble des décisions de réintroduction des contrôles adoptées par les Etats membres d'une part, et par les institutions européennes d'autres part : « Le nombre record de migrants arrivant dans l'Union européenne depuis 2015 (...) ont entrainé d'importants mouvements secondaires, constitutifs d'une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure de plusieurs Etats membres», et « les demandes d'asile (...) qui continuent d'arriver exercent une forte pression sur les administrations et services nationaux (...)»
§40 La mise en place de l'espace Schengen n'a pas permis de dépasser complètement la souveraineté territoriale étatique de sorte que le CFS prévoit trois possibilités pour les Etats de réintroduire temporairement des contrôles aux frontières intérieures.
§41 C'est l'Allemagne qui a donné le coup d'envoi en réintroduisant des contrôles frontaliers le 13 septembre 2015, suivie de près par l'Autriche le 16 septembre 2015. Un véritable effet boomerang fut créé puisque, très vite, ces deux Etats sont suivis par la Slovaquie, la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque, la Suède, la Norvège, le Danemark et la Belgique.
§42 Les réintroductions des contrôles frontaliers au sein de l'espace Schengen posent de très nombreuses questions, non seulement quant au respect des conditions pour pouvoir les mettre en œuvre énoncées dans le CFS,
§43 Premièrement, la possibilité d'invoquer et d'applique les articles du CFS relatifs à la réintroduction des contrôles frontaliers en cas d'arrivée importante de demandeurs d'asile peut sérieusement être remise en cause. En effet, selon le CFS, la première condition pour pouvoir effectivement réintroduire des contrôles suppose l'existence d'une « menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure d'un État membre ». La question est celle de savoir si l'arrivée d'un grand nombre de migrants et demandeurs d'asile constitue une telle menace. Selon la Cour de Justice de l'Union européenne, toute dérogation au principe fondamental de la libre circulation des personnes doit être interprétée de manière restrictive, et le danger pour l'ordre public suppose l'existence d'une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société.
Effectivement, dans ses multiples décisions d'exécution, le Conseil précise que « le nombre record de migrants arrivant dans l'Union européenne depuis 2015 et les manquements constatés à des tronçons de la frontière extérieure de l'Union (...) ont entrainé d'importants mouvements secondaires, constitutifs d'une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure de plusieurs Etats membres», et qu' «un nombre important de migrants en situation irrégulière se trouvent toujours en Grèce et dans les États membres les plus touchés par les mouvements secondaires en provenance de ce pays. (...) Le nombre cumulé des demandes d'asile reçues depuis le début de la crise migratoire et les demandes qui continuent d'arriver exercent une forte pression sur les administrations et services nationaux (...) »
§44 Ensuite, même à considérer que l'arrivée importante de demandeurs d'asile lors de la crise des réfugiés puisse constituer une menace grave, les réintroductions de contrôle ne peuvent être invoquées par les Etats Membres pour refuser l'entrée des demandeurs d'asile sur leur territoire, lorsque ceux-ci se trouvent à leurs frontières. L'article 6 §1 du CFS énonce les conditions d'entrée que les ressortissants des pays tiers doivent remplir pour franchir les frontières extérieures de l'espace Schengen. En son § 5, il énonce que « Par dérogation au paragraphe 1: (...) c) les ressortissants de pays tiers qui ne remplissent pas une ou plusieurs des conditions énoncées au paragraphe 1 peuvent être autorisés par un État membre à entrer sur son territoire pour des motifs humanitaires ou d'intérêt national ou en raison d'obligations internationales». L'article 14 poursuit « l'entrée (...) est refusée au ressortissant de pays tiers qui ne remplit pas l'ensemble des conditions d'entrée énoncées à l'article 6§1, et qui n'appartient pas à l'une des catégories de personnes visées à l'article 6§5. Cette disposition est sans préjudice de l'application des dispositions particulières relatives au droit d'asile et à la protection internationale ou à la délivrance de visas de long séjour ».
§45 Il apparaît ainsi que, en principe, les demandeurs d'asile ne doivent pas exciper d'une autorisation préalable pour franchir les frontières extérieures de l'espace Schengen.
§46 De ces deux derniers articles, il apparaît clairement que l'ensemble des dispositions du CFS doit être appliqué en respectant la Charte des droits fondamentaux, de laquelle un droit au séjour dans le chef des réfugiés a été déduit. La Convention du 28 juillet 1951 et son principe de non-refoulement doivent également être respectés, ainsi que les obligations liées à la protection internationale, et de façon plus générale, le droit international applicable. Un droit d'accès aux procédures d'asile pour pouvoir effectivement demander l'asile et un droit à l'asile provisoire le temps de l'examen de la demande ont été déduits de cet instrument. Par conséquent, en appliquant le CFS, et donc également en réintroduisant temporairement des contrôles frontaliers en application de ses règles, les Etats Schengen doivent laisser pénétrer sur leur territoire les demandeurs d'asile afin qu'ils aient effectivement accès aux procédures d'asile, même si ceux-ci, par définition, ne remplissent pas les conditions d'entrée. Partant, les possibilités prévues par le CFS de réintroduire des contrôles aux frontières ne peuvent en aucun cas faire exception au droit d'accès aux procédures d'asile des demandeurs d'asile.
§47 Cette conclusion est confirmée par la directive 2013/32 « procédure » mentionnée ci-dessus.
§48 A cet égard, une nuance importante doit être apportée. C'est une chose pour une personne de demander l'asile à un Etat, et c'en est une autre de se considérer comme réfugié sans toutefois demander l'asile. Effectivement, si un ressortissant d'un Etat tiers ne demande pas l'asile à l'Etat Schengen sur le territoire duquel il veut pénétrer, alors même qu'on lui en laisse la possibilité, parce qu'il souhaite le demander à un autre Etat et que l'Etat concerné constitue un point de transit, il n'a pas de droit d'entrer sur le territoire. En principe, toute personne doit remplir les conditions d'entrée énoncées à l'article 6 du CFS sauf si cette personne demande l'asile. Dans ce cas, l'Etat doit lui accorder l'accès aux procédures, et par conséquent l'accès au territoire, peu importe les conditions d'entrée et peu importe la réintroduction des contrôles. Ceci est confirmé par la Commission qui précise que « les États membres devraient refuser l'entrée, à la frontière extérieure, aux ressortissants de pays tiers qui ne satisfont pas aux conditions d'entrée prévues à l'article 5 du CFS, y compris aux ressortissants qui n'ont pas présenté de demande d'asile alors qu'ils en ont eu la possibilité »
§49 En conclusion, outre les conditions énumérées dans le CFS qui doivent être respectées par les Etats Schengen en cas de réintroduction des contrôles frontaliers, le CFS doit être appliqué dans le respect des droits des demandeurs d'asile et des réfugiés. Ceci découle tant de son article 6, que des instruments énumérés par ses articles 3 et 4 auxquels tout Etat Schengen est partie. Ainsi, les Etats qui décident de réintroduire des contrôles frontaliers doivent respecter le droit d'accès aux procédures d'asile des personnes qui demandent l'asile, et le droit à l'asile provisoire le temps de l'examen de la demande, et ce, même si la « menace » justifiant la réintroduction des contrôles consiste précisément en l'arrivé de ces demandeurs d'asile. Même en cas de circonstances exceptionnelles justifiant la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures de l'espace Schengen, il ne peut en aucun cas être dérogé au droit d'accès aux procédures d'asile existant dans le chef des demandeurs d'asile.
Quant au droit corrélatif d'accès effectif aux procédures d'asile
§50 Les développements qui précèdent ont permis de mettre en exergue une obligation négative, dans le chef des Etats membres, de ne pas entraver l'accès aux procédures d'asile des demandeurs d'asile qui le recherchent ainsi qu'une obligation de ne pas refuser l'admission, sur leur territoire, lorsqu'un tel refus constitue un refoulement prohibé par l'article 33 de la Convention de 1951. D'autre part, les analyses ont établi l'existence d'une obligation positive, dans le chef des Etats membres, d'admettre sur leur territoire les demandeurs d'asile qui se trouvent à leurs frontières afin de leur garantir un accès aux procédures d'asile adéquates. Une obligation positive d'accorder le séjour aux réfugiés reconnus comme tels a également été mise en évidence.
§51 De ces obligations découle ainsi un droit corrélatif d'accès effectif aux procédures d'asile adéquates, dans le chef des demandeurs d'asile qui se trouvent aux frontières-mêmes des Etats membres de l'Union européenne. Outre ce droit de demander l'asile et d'accéder aux procédures adéquates, le principe de non-refoulement a permis de dégager un droit à l'asile provisoire, le temps de l'examen de la demande du demandeur d'asile, qui peut, néanmoins, in fine déboucher sur le renvoi du requérant. Par ailleurs, un droit au séjour dans le chef des personnes reconnues comme réfugiés a été déduit l'article 18 de la Charte, avancé comme exprimant une règle coutumière.
§52 En conclusion, tout demandeur d'asile qui remplit in concreto la définition du réfugié et qui entend déposer une demande d'asile, et qui est parvenu aux frontières des territoires des Etats membres de l'Union, dispose d'un droit d'accès aux procédures d'asile pour déposer effectivement sa demande. Cette personne a ensuite le droit à l'asile provisoire le temps de l'examen de sa demande,
Conclusion- « Crise des réfugiés », est-ce les mots justes ?
§53 Si « la crise des réfugiés » qui a commencé en septembre 2015 semble faire moins l'objet de débats aujourd'hui, il serait erroné de la considérer comme faisant partie de l'histoire du passé. Bien entendu, diverses mesures telles que l'accord UE-Turquie du 18 mars 2016 ou d'autres formes de coopération entre les Etats de transit et de destination, ont permis d'endiguer le nombre de demandeurs d'asile arrivés sur le territoire européen, et par là-même, d'apaiser les craintes de ces Etats. Mais, en réalité, le terme « crise » ne fait pas seulement écho aux chiffres et statistiques, mais fait également référence aux failles d'un système européen d'asile pris dans son ensemble.
§54 D'une part, les mesures de fermeture des frontières adoptées par les Etats membres -- et dont certaines sont toujours en place -- prouvent leur inefficacité par leurs multiples renouvellements, le constat du nombre toujours important de personnes voulant atteindre l'Europe, et aussi, par le danger qu'elles font courir à ces personnes en ne faisant que déplacer le flux des personnes.
§55 D'autre part, ces mesures doivent être considérées comme violant le droit européen et international de l'asile. Appréhendant la crise sous l'angle d'un problème de sécurité nationale,
§56 Par conséquent, la crise des réfugiés permet de mettre en exergue l'urgente nécessité de repenser le système européen d'accueil des demandeurs d'asile.
§57 Bien entendu, les analyses de cet article ne prétendent pas à l'exhaustivité et ses conclusions doivent tenir compte d'une composante supplémentaire. Effectivement, s'il est certain que le demandeur d'asile jouit d'un droit d'accès aux procédures d'asile -- et donc aux territoires -- en vue de déposer effectivement une demande d'asile, encore faut-il déterminer l'Etat chargé de l'examen de sa demande. Cette détermination, qui fait l'objet de la règlementation « Dublin »
§58 De manière générale, cet article s'inscrit dans un contexte de déni de protection des réfugiés. Ce contexte se caractérise non seulement par des décisions de renforcement des contrôles frontaliers, voire de fermeture des frontières, mais également par des éléments plus implicites tels que des divisions, parfois fondamentales, entre et au sein même des Etats européens quant à la détermination de l'Etat responsable de l'examen de la demande d'asile, quant à la solidarité interétatique, ou quant à l'étendue de l'applicabilité extraterritoriale des droits fondamentaux.
Alors que les mesures frontalières adoptées par les Etats sont dénoncées comme forçant les demandeurs d'asile à emprunter des voies toujours plus dangereuses, et que les Etats et institutions européennes sont priés de mettre en place des voies légales et sûres pour les réfugiés,
§59 Si cet arrêt concerne la problématique de l'arrivée, légale et sûre, des demandeurs d'asile sur le territoire européen -- ou à ses frontières -- à partir de pays tiers et donc ne concerne pas spécifiquement l'objet de cet article, il vient tout de même se fondre parfaitement dans le contexte de déni de protection des réfugiés et d'obstruction de l'accès à la protection internationale. Cet article a mis en exergue l'existence d'un droit d'accès effectif aux procédures d'asile pour les demandeurs d'asile qui se trouvent aux frontières-mêmes des Etats membres de l'Union, et corrélativement, l'existence d'une obligation positive d'accorder cet accès effectif. Cet article a également démontré l'existence d'une obligation négative de ne pas entraver l'accès aux procédures d'asile. Selon nous, ces obstacles peuvent également inclure le refus d'accès légal et sûr au territoire d'asile européen. En l'espèce, en refusant de délivrer les visas humanitaires aux demandeurs syriens, la Belgique a entravé leur droit d'accès aux procédures d'asile, puisqu'ils ne peuvent demander l'asile, ni en Belgique ni dans les pays voisins à la Syrie
§60 Il apparaît que les Etats membres et les institutions européennes réagissent à l'arrivée des demandeurs d'asile en adoptant des mesures qui se veulent de plus en plus restrictives, en violant leurs obligations internationales et les droits de ces personnes, alors même que l'Union européenne se revendique de valeurs humanistes.
Communication de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil sur « l'état d'avancement de la mise en œuvre des actions prioritaires prévues par l'agenda européen en matière de migration », COM (2016) 85 final, Bruxelles, le 10 février 2016, p.1. ↩
Le Soir, «L'afflux des réfugiés menace l'identité chrétienne de l'Europe, selon Viktor Orban», LeSoir, mis en ligne le 3 septembre 2015, consulté le 3 février 2019, in [http://www.lesoir.be/979707/article/actualite/union-europeenne/2015-09-03/l-afflux-des-refugies-menace-l-identite-chretienne-l-europe-selon-viktor-or]. ↩
Il ne s'agit pas d'une liste exhaustive des facteurs. Le Secrétaire Général de l'ONU a précisé, le 20 juin 2016 que « les conflits nouveaux et récurrents, et des formes de plus en plus inquiétantes de violence et de persécution, conduisent les gens à fuir en quête de sécurité dans leur propre pays ou à franchir les frontières internationales en tant que demandeurs d'asile ou réfugiés » dans un rapport expliquant les raisons de l'augmentation des déplacements forcés des populations ces dernières années. Centre d'actualité de l'ONU, « journée des réfugiés: L'ONU lance un appel à la solidarité collective», mis en ligne le 20 juin 2016, consulté le 25 février 2019, in[http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=37491#.WM_hciPhCgQ]. ↩
HCR, «Le HCR et ses partenaires en proie à des difficultés pour répondre aux besoins humanitaires», Nouvelle, mis en ligne le 5 octobre 2015, consulté le 25 février 2019, in[http://www.unhcr.ca/fr/news/le-hcr-et-ses-partenaires-en-proie-a-des-difficultes-pour-repondre-aux-besoins-humanitaires/http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=37491#.WM_hciPhCgQ]. ↩
Ces chiffres ont quelque peu diminué en étant fixés à 2299 pour l'année 2018 et 1100 pour 2019. Statistiques mises à jour au 18 novembre 2019, OIM, «Migration Flows-Europe: recent trends», in[http://migration.iom.int/europe/]. ↩
Voy. notamment Spijkerboer T., «The Human Costs of Border Control», in E.J.M.L., Vol. 9, Issue 1, le 13 mars 2007, pp. 127-139; Menendez A. J., «The Refugee Crisis: Between Human Tragedy and Symptom of the Structural Crisis of European Integration», in E.L.J., Vol. 22, Issue 4, juillet 2016, p. 411; Amnesty International, «Peur et barbelés. La stratégie de l'Europe pour tenir les réfugiés à distance», Londres, le 16 novembre 2015, p. 3. ↩
La Hongrie constitue l'exemple le plus marquant de cette première forme, en érigeant des clôtures avec la Serbie et la Croatie: Amnesty International, rapport annuel 2015/2016, p. 217, consulté le 23 février 2019, in[https://www.amnesty.org/fr/latest/research/2016/02/annual-report-201516/]; Voy. notamment Chastand J.-B., «La Hongrie a fermé sa frontière aux migrants», in LeMonde, mis en ligne le 15 septembre 2015, consulté le 23 février 2019, in[http://www.lemonde.fr/europe/article/2015/09/15/migrants-la-hongrie-a-ferme-sa-frontiere_4757187_3214.html]; Le Monde «La Slovénie ferme de facto la route migratoire des Balkans», in LeMonde, mis en ligne le 8 mars 2016, consulté le 22 février 2019, in[http://www.lemonde.fr/europe/article/2016/03/08/la-slovenie-empeche-le-passage-des-migrants-a-partir-de-minuit_4878887_3214.html]. ↩
La Hongrie a ainsi, par exemple, érigé en infraction le franchissement des clôtures, tandis que la Macédoine a autorisé ses agents frontaliers à faire usage de la force pour repousser les demandeurs d'asile: Amnesty International, rapport annuel 2015/2016, consulté le 23 février 2019, in[https://www.amnesty.org/fr/latest/research/2016/02/annual-report-201516/], pp. 217 et 281. ↩
Voy. infra, point 2.5. ↩
Amnesty International, «Une attaque délibérée contre les droits des réfugiés et des migrants», mis en ligne le 9 mars 2017, consulté le 23 mars 2019, in[https://www.amnesty.be/je-veux-m-informer/actualites/article/une-attaque-deliberee-contre-les-droits-des-refugies-et-des-migrants]. ↩
Par exemple, la Slovaquie a décidé, en mars 2016, qu'elle n'accepterait sur son territoire, que les réfugiés Syriens chrétiens, et non les musulmans. Voy. notamment Gauquelin B., «La Slovaquie choisit ses réfugiés, musulmans s'abstenir: les pays d'Europe centrale, opposés à la politique de répartition de Bruxelles, entendent choisir souverainement leurs demandeurs d'asile», in LeMonde, mis en ligne le 12 mars 2016, consulté le 23 février 2019, in[http://www.lemonde.fr/europe/article/2016/03/12/la-slovaquie-choisit-ses-refugies-musulmans-s-abstenir_4881733_3214.html]; L'Autriche a par exemple, instauré un quota quotidien de demandeurs d'asile autorisés à entrer sur son territoire: Le Monde, «L'Autriche instaure un quota quotidien de demandeurs d'asile autorisés à entrer sur son territoire», in LeMonde, mis en ligne le 17 février 2016, consulté le 23 février 2019, in[http://www.lemonde.fr/europe/article/2016/02/17/l-autriche-instaure-un-quota-quotidien-de-demandeurs-d-asile-autorises-a-entrer-sur-son-territoire_4867159_3214.html]; Voy. notamment Bevivino T., «L'externalisation de la politique migratoire de l'UE: le cas de l'accord avec la Turquie», Analyses et Etudes, in Siréas ASBL, 2016/13, p. 5. ↩
Turmo A., « La protection des droits fondamentaux des demandeurs d'asile: une nouvelle construction prétorienne en droit de l'Union européenne» in Triniere R., André J., Vial C. et Blanquet M., La protection des droits fondamentaux dans l'Union européenne: entre évolution et permanence, Bruxelles, Bruylant, 2015, p. 254. ↩
Voy. notamment Moreno-Lax V., Accessing Asylum in Europe : Extraterritorial Border Controls and Refugee Rights under EU law, Oxford, Oxford University Press, 2017. ↩
Notamment, la notion de « droit à l'asile » peut recouvrir des thématiques telles que le droit de chercher et de bénéficier de l'asile, le droit à voir sa demande examinée, le droit à un statut, le droit au non-refoulement ou le droit au séjour. Voy. par exemple Bodart S., « Article 18 : droit d'asile », in Picod F et Van Drooghenbroack S, Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : commentaire article par article, Bruxelles, Bruylant, 2018, pp. 415-444 ; Slingenber L., « Asylum -- a right denied : a critical analysis of European asylum policy », in I.J.R.L., vol. 27 (3), October 2015, pp. 522-525 ; Edwards A., « Human rights, refugees, and the right 'to enjoy' asylum », in I.J.R.L., vol. 17(2), June 2005, pp. 293-330 ; Rebecca M., Wallace M. et Janeczko A.W., « The concept of asylum in international law », in Rafiqul Islam M. et Jahid Hossain Bhuiyan Md., An introduction to international refugee law, Leiden, Martinus Nijhoff, 2013, pp. 133-158. ↩
Timbal Duclaux de Martin P., Le droit d'asile, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1939, p. 1. ↩
Bouteillet-Paquet D., L'Europe et le droit d'asile, op.cit., p. 38. ↩
Bodart S., « Article 18 : droit d'asile », op.cit.; Crépeau F., Droit d'asile: de l'hospitalité aux contrôles migratoires, Bruxelles, Bruylant, Editions de l'Université de Bruxelles, Collection de droit international, 1995, p. 29. ↩
Garcia-Mora M.R., International Law and Asylum as a Human Right, Washington, Public Affairs Press, 1956, pp. 7-52; Bouteillet-Paquet D., L'Europe et le droit d'asile, op.cit., p. 44. ↩
Gil Blazo, M.-T., «The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Right to be granted asylum in the Union's law», in Refugee Survey Quarterly, 2008, n° 27(3), p. 38; Worster W.T., «The Contemporary International Law Status of the Right to Receive Asylum», in Int. J. Refugee Law, 2014, n°26 (4), p. 478; Voy. notamment la Convention de la Havane relative au droit d'asile, signée à La Havane le 20 février 1928, texte in L.N.T.S, Vol. CXXXII, pp. 302 et s.; La Convention de Montevidéo sur l'asile politique, signée à Montevidéo le 26 décembre 1933; La Convention sur l'asile diplomatique, signée à Caracas le 29 décembre 1954, texte in Nations- Unies, Recueil des traités, vol. 1438, n° 24377, p. 1986; Convention sur l'asile territorial, signée à Caracas le 28 mars 1954, texte in Nations-Unies, Recueil des traités, vol. 1438, n° 24378, p. 127; Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, «Déclaration relative à l'asile territorial», le 18 novembre 1977. ↩
Gil Blazo M.- T., «The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Right to be granted asylum in the Union's law», op.cit., pp. 38-39; Worster W.-T., op.cit., pp. 478 -481; Voy. notamment les travaux préparatoires relatifs à l'article 14 de la Déclaration universelle des droits de l'homme: UN docE/AC.3/SR/26; Kjaerum M., «Article 14», in G. Alfredsson G. et Eide A. (dir. Publ.), The Universal Declaration of Human Rights: A common standard of achievement, La Haye/ Boston/ Londres, Martinus Nijhoff, 1999, pp. 279 et s.; les travaux préparatoires à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, précitée: Assemblée générale des Nations-Unies, Conférence de plénipotentiaires sur le statut des réfugiés et des apatrides: Compte-rendu de la 31ième rencontre, le 29 novembre 1951, UN docA/CONF.2/SR.31, §5. ↩
Gil Blazo M.-T., «The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Right to be granted asylum in the Union's law», op.cit., p. 39. ↩
Goodwin-Gill Guy S., The Refugee in International Law, 2^nd^ edition, Oxford, Clarendon Paperbacks, 1996, p. 174. ↩
Voy. notamment l'article 22(7) de la Convention américaine relative aux droits de l'homme, signée à San José le 22 novembre 1969, texte in Nations-Unies, Recueil des traités, vol. 1144, n° 17955, p. 123; l'article 12(3) de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples, signée à Nairobi le 27 juin 1981, texte in Nations-Unies, Recueil des traités, vol. 1520, n° 26363, p. 243. ↩
Garcia-Mora M.R., op.cit., pp. 44 -45. ↩
Cour eur. D. H., Vilvarajah et autres c. Royaume-Uni, req. n° 13163/87, 30 octobre 1991, par. 102; Ahmed c. Autriche, requête n° 25964/94, 17 décembre 1996, par. 38; Chahal c. Royaume-Uni, requête n° 22414/93, 15 novembre 1996, par. 73. ; H.L.R. c. France, requête n° 24573/94, 29 avril 1997, par. 46; Chamaïev et 12 autres c. Géorgie et Russie, requête n° 36378/02, 12 avril 2005, par. 334. ↩
Bouteillet-Paquet D., L'Europe et le droit d'asile, op.cit., p. 89. ↩
Crépeau F., op.cit., p. 186.; Worster W.T., op.cit., pp. 477 et 482. ↩
Résolution 217 A (III) de l'assemblée générale en date du 10 décembre 1948 intitulée «Déclaration Universelle des droits de l'homme», A/RES/217 (III). Ci-après, «la Déclaration universelle». ↩
La Déclaration universelle est toutefois dénuée de toute portée contraignante. ↩
Bouteillet-Paquet D., op.cit., p. 90 ; Gammeltoft-Hansen T. et Gammeltoft-Hansen H., «The Right to Seek -- Revisited. On the UN Human Rights Declaration Article 14 and Access to Asylum Procedures in the EU», in E.J.M.L., Vol. 10, Issue 4, 2008, pp. 446 et 458; Carlier J.-Y., Droit d'asile et des réfugiés: de la protection aux droits, Recueil des cours de l'Académie de droit international de la Haye*, t. 332, Leiden/ Boston, Martinus Nijhoff, 2007,* pp. 45-49. ↩
Gammeltoft-Hansen T. et Gammeltoft-Hansen H., «The Right to Seek -- Revisited. On the UN Human Rights Declaration Article 14 and Access to Asylum Procedures in the EU», op.cit., pp. 446 et 458; Kjaerum M., op.cit., pp. 279 et s. ↩
Goodwin-Gill Guy S. et Weckel P. (éds.), Protection des migrants et des réfugiées au XXIe siècle, aspects de droit international Migration and Refugee. Protection in the 21st Century, International Legal Aspect, Brill/Nijhoff, 2015, p. 52; Grahl-Madsen A., «Article 13», in G. Alfredsson G. et Eide A. (dir. Publ.), The Universal Declaration of Human Rights: a common standard of achievement, op.cit., p. 265. ↩
Worster W.T., op.cit., p. 483; Gammeltoft-Hansen T. et Gammeltoft-Hansen H., «The Right to Seek -- Revisited. On the UN Human Rights Declaration Article 14 and Access to Asylum Procedures in the EU*»*, op.cit., pp. 442-447. ↩
Gammeltoft-Hansen T. et Gammeltoft-Hansen H., «The Right to Seek -- Revisited. On the UN Human Rights Declaration Article 14 and Access to Asylum Procedures in the EU», op.cit., p. 446. ↩
Ibid., p. 447. ↩
Gammeltoft-Hansen T. et Gammeltoft-Hansen H., «The Right to Seek -- Revisited. On the UN Human Rights Declaration Article 14 and Access to Asylum Procedures in the EU», op.cit., p. 442.; W. T. WORSTER, op.cit., p. 483. ↩
Voire, a même été protégé par ceux-ci lors de la rédaction de la Déclaration universelle. ↩
Bouteillet-Paquet D L'Europe et le droit d'asile, op.cit., p. 90. ↩
D'Orsi P., «La pérégrination du migrant: l'espoir contraint», in Goodwin-Gill Guy S. et Weckel P., Protection des migrants et des réfugiées au XXIe siècle, aspects de droit international Migration and Refugee. Protection in the 21st Century, International Legal Aspect, op.cit., p. 119; Nous reprenons ici la remarque de Withol de Wenden C.: «But what value has the right to leave without the corresponding right to enter? What does a right to travel mean without a right to settle?», Voy. Withol de Wenden C., «The frontiers of mobility», in Pecoud A., et De Guchteneire P., Migration without border: Essays on the free movement of people, Paris, UNESCO Publishing, New York/ Oxford, Berghahn Books, 2007, p. 63. ↩
Gammeltoft-Hansen T. et Gammeltoft-Hansen H., «The Right to Seek -- Revisited. On the UN Human Rights Declaration Article 14 and Access to Asylum Procedures in the EU», op.cit., p. 441. En ce qui concerne l'article 14 §1er ceci a été fait par l'article 33 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, précitée. ↩
Gammeltoft-Hansen T. et Gammeltoft-Hansen H., «The Right to Seek -- Revisited. On the UN Human Rights Declaration Article 14 and Access to Asylum Procedures in the EU», op.cit., p. 441; Law Aspect, «The Universal Declaration of Human Rights as a Hard Law Instrument», Lawaspect, 2017, consulté le 3 mars 2019, in[https://lawaspect.com/universal-declaration-human-rights-hard-law-instrument/]. ↩
Gammeltoft-Hansen T. et Gammeltoft-Hansen H., «The Right to Seek -- Revisited. On the UN Human Rights Declaration Article 14 and Access to Asylum Procedures in the EU», op.cit., pp. 441-442; Law Aspect, op.cit. ↩
Rota M., «La Déclaration universelle des Droits de l'Homme», in CRDF, n°7, 2009, pp. 63-64. Par exemple, ExCom., Conclusions n° 82 (XLVIII) 1997, §b; C.I.J,. Personnel diplomatique et consulaire des Etats Unis à Téhéran, le 24 mai 1980, Rec., 1980, pp. 42- 43. ↩
Law aspect, op.cit.; Gammeltoft-Hansen T. et Gammeltoft-Hansen H., «The Right to Seek -- Revisited. On the UN Human Rights Declaration Article 14 and Access to Asylum Procedures in the EU», op.cit., p. 441.; Rota M., op.cit., p. 64. ↩
Il convient de préciser que la Convention ne lie que les Etats qui y sont parties, et, selon l'article 1§1 du Protocole du 31 janvier 1967 relatif au statut des réfugiés, précité, les Etats parties au Protocole mais non à la Convention, seront quand même liés par les articles 2 à 34 de ladite Convention. L'article 33 sera donc opposable à tout Etat partie à l'un de ces deux instruments, de sorte que tous les Etats membres de l'Union européenne sont liés par cet article. Lauterpacht E. et Bethlehem D., «The scope and content of the principle of non-refoulement: Opinion», in Feller E., Turk V. et Nicholson F., Refugee Protection in International Law: UNHCR's Global Consultations on International Protection, Cambridge/ New-York/Genève, Cambridge University Press, 2003, p. 106. ↩
Voy. le préambule de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, précitée. ↩
Carlier J.-Y., Droit d'asile et des réfugiés: de la protection aux droits, op.cit., pp. 45-49. ↩
Ce principe de non-refoulement a une application plus large que celle du contexte de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et apparaît dans d'autres instruments juridiques. Par exemple, il joue un rôle important dans le cadre de l'interdiction de la torture et des traitements cruels, inhumains ou dégradants. Voy. notamment l'article 3 de Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, signée à New-York le 10 décembre 1984, approuvée par la loi du 9 juin 1999, M.B., le 28 octobre 1999, texte in Nations-Unies, Recueil des traités, vol. 1465, n° 24841, p. 85; l'article 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, signé à New-York le 19 décembre 1966, approuvé par la loi du 15 mai 1981, M.B., le 6 juillet 1983, texte in Nations-Unies, Recueil des traités, vol. 999, n° 14668, p. 171, dont le Comité des droits de l'homme en a déduit un principe de non-refoulement: Com. D.H., Observations générales n° 20: Article 7 (Interdiction de la torture et des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants), le 30 septembre 1992, HRI/HEN/1/Rev.1, 28 juillet 1994; l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 Novembre 1950, approuvée par la loi du 13 mai 1955, M.B., le 19 août 1955, qui a également été interprété par la Cour européenne des droits de l'homme comme comprenant un principe de non-refoulement: voy. notamment Cour eur. D.H., Soering c. Royaume-Uni, requête n° 14038/88, 7 juillet 1989, par. 88. ↩
Hathaway J.-C., The rights of refugees under international law, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, p. 301, citant Full Federal Court, Australia, 13 Juin 2003, M38/2002 v. Minister for Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs (2003), FCAFC 131, 301. ↩
HCR, The Principle of Non-refoulement as a Norm of Customary International Law, Réponse aux questions posées au HCR par la Cour constitutionnelle fédérale de la République fédérale d'Allemagne dans les affaires 2 BvR 1938/93, 2 BvR 1953/93, 2 BvR 1954/93; HCR, Note on the Principle of Non-Refoulement (EU Seminar on the Implementation of the 1995 EU Resolution on Minimum Guarantees for Asylum Procedures), 1 novembre 1997; Lauterpacht E. et Bethlehem D., op.cit., §§.193-219; Goodwin-Gill Guy S, *The Refugee in International Law, op.cit., pp.*167- 171. ↩
Goodwin-Gill Guy S, The Refugee in International Law, op.cit., p. 117; Carlier J.-Y., droit d'asile et des réfugiés: de la protection aux droits, op.cit., p. 81. ↩
Carlier J.-Y., droit d'asile et des réfugiés: de la protection aux droits, op.cit., p. 77. ↩
Dumas P. op.cit., p. 595.; Lauterpacht E. et Bethlehem D., op.cit., p. 116; Crépeau F., op.cit., p. 167 ; HCR, Avis consultatif sur l'application extra-territoriale des obligations de non- refoulement en vertu de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et de son Protocole de 1967, Genève, 26 janvier 2007. ↩
Comité exécutif, Conclusion n°6 (XXVIII), « Non-refoulement » (1977), §c; Conclusion n°79 (XLVII), « Conclusion générale sur la protection internationale » (1996), §j; Conclusion n° 81 (XLVIII), « Conclusion générale sur la protection internationale » (1997), §i. ↩
HCR, Avis consultatif sur l'application extra-territoriale des obligations de non- refoulement en vertu de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et de son Protocole de 1967, Genève, 26 janvier 2007. ↩
Carlier J.-Y., droit d'asile et des réfugiés: de la protection aux droits, op.cit., p. 94. ↩
Ibid. p. 95. ↩
Lauterpacht E. et Bethlehem D., op.cit., p. 119; Carlier J.-Y., droit d'asile et des réfugiés: de la protection aux droits, op.cit., p. 96. ↩
Bodart S., « Article 18 : droit d'asile », op.cit., p. 418. ↩
Grahl-Madsen A., The Status of Refugees in International Law, Vol. II: Asylum, Entry and Sojourn, op.cit., pp. 99-100. ↩
Bouteillet-Paquet D., L'Europe et le droit d'asile, op.cit., p. 106; Crépeau F., op.cit., p. 171; Goodwin-Gill Guy S., The Refugee in International Law, op.cit., p. 141; Carlier J.-Y., Droit d'asile et des réfugiés. De la protection aux droits, op.cit., p. 104 ; Lauterpacht E. et Bethlehem D., op.cit., pp. 113-114. ↩
Moretti S., « L'admission dans les pays d'Asie du Sud-Est. Chapitre 5 - L'asile temporaire et le principe de non-refoulement en Asie du sud-est », in Moretti S., La protection internationale des réfugiés en Asie du sud-est: du privilège aux droits, Bruxelles, Bruylant, 2016, p. 184. ↩
Par exemple, les articles 2, 4 et 27 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951, précitée, requièrent la simple présence d'un réfugié dans le pays d'accueil, alors que les articles 18, 26 et 32 requièrent qu'il ou elle soit « régulièrement sur le territoire » d'un Etat contractant, et les articles 15, 17(1), 19, 21, 23, 24 et 28 s'appliquent aux réfugiés qui « résident de manière régulière » dans le pays de refuge. ↩
Dumas P., L'accès des ressortissants des pays tiers au territoire des Etats membres de l'Union européenne, Bruxelles, Bruylant, Collection droit de l'Union européenne dirigée par Fabrice Picod, 2013, op.cit., p. 606. ↩
Voy. notamment la note introductive et les 1er et 5ième considérants du préambule de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, précitée. ↩
HCR, Avis consultatif sur l'application extra-territoriale des obligations de non- refoulement en vertu de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et de son Protocole de 1967, Genève, 26 janvier 2007.
Voy., par exemple, Comité exécutif, Conclusion n°6 (XXVIII), « Non-refoulement » (1977), § c) (« A réaffirmé l'importance fondamentale de l'observation du principe du non-refoulement --- tant à la frontière qu'à partir du territoire d'un Etat (...) » ; Conclusion n°15 (XXX) « Réfugiés sans pays d'asile » (1979), §§. b) et c) (« Toute mesure par laquelle un réfugié est obligé de regagner un pays ou par laquelle il est renvoyé dans un pays où il a des raisons de craindre la persécution constitue une violation grave du principe reconnu du non-refoulement » et « Tous les Etats côtiers ont l'obligation humanitaire de permettre aux navires en détresse de chercher refuge dans leurs eaux et d'accorder l'asile, ou tout au moins un refuge provisoire, aux personnes à bord qui souhaitent chercher asile. ») ; Conclusion n°22 (XXXII) «Protection des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées massives » (1981), § II.A.2. (« Dans tous les cas, le principe fondamental du non-refoulement --- y compris le non-refus d'admission à la frontière --- doit être scrupuleusement respecté. »). ↩
Parmi ceux-là, en particulier, la Convention de l'O.U.A. régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, signée à Addis-Abeba le 10 septembre 1969, texte in Nations-Unies, Recueil des traités, 1976, vol. 1001, n° 14691, pp. 53 et s.; la Convention américaine des droits de l'homme de 1969, précitée ; et la Convention contre la torture, précitée ; La Déclaration de Carthagène sur les réfugiés, 22 novembre 1984, Rapport annuel de la Commission inter- américaine des droits de l'Homme, OEA Doc OEA/Ser.L/V/II.66/doc.10, rev.1, p.190-93 (1984-85). ↩
HCR, Avis consultatif sur l'application extra-territoriale des obligations de non- refoulement en vertu de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et de son Protocole de 1967, Genève, 26 janvier 2007, point 34 ; Voy. aussi Comité exécutif, Conclusion n°79 (XLVII), « Conclusion générale sur la protection internationale » (1996); Conclusion n°81 (XLVII) « Conclusion générale sur la protection internationale » (1997); Conclusion n°82 (XLVIII) « Conclusion sur la sauvegarde de l'asile » (1997). ↩
Com. D.H., Observations générales n° 31:La nature de l'obligation juridique générale imposée aux Etats parties au Pacte, le 26 mai 2004, CCPR/C/21/Rev.1/Add.13 : « aux termes du paragraphe 1 de l'article 2, les Etats parties sont tenus de respecter et garantir à tous les individus se trouvant sur leur territoire et à tous ceux relevant de leur compétence les droits énoncés dans le Pacte. Cela signifie qu'un État partie doit respecter et garantir à quiconque se trouve sous son pouvoir ou son contrôle effectif les droits reconnus dans le Pacte même s'il ne se trouve pas sur son territoire. » ; Com. D.H., Lopez Burgos c. Uruguay, Doc UN. CCPR/C/13/D/52/1979, 29 juillet 1981, §§. 12.3 ; Celiberti de Casariego c. Uruguay, Doc UN CCPR/C/13/D/56/1979, 29 juillet 1981, §§. 10.3 ; Pereira Montero c. Uruguay, Doc UN. CCPR/C/18/D/106/1981, 31 mars 1983, § 5. ↩
Voy., par exemple, Comité contre la torture, Conclusions et recommandations du Comité contre la torture concernant les Etats-Unis, Doc UN. CAT/C/USA/CO/2, 25 juillet 2006: (« (...) de ce que l'État partie considère l'obligation de non-refoulement, énoncée à l'article 3 de la Convention, comme ne pouvant s'appliquer à une personne détenue hors de son territoire. (...) L'État partie devrait appliquer la garantie de non-refoulement à tous les détenus placés sous sa garde, (...) afin de s'acquitter des obligations qui lui incombent en vertu de l'article 3 de la Convention. (...) ») (§ 20). ↩
Cour eur. D.H., Bankovic et al. c. Belgique et 16 autres Etats contractants, requête n° 52207/99, 12 décembre 2001, par. 59 ; Loizidou c. Turquie, requête n°15318/89, 23 février 1995, Séries A, n° 310, par. 62; Öcalan c. Turquie, requête n°46221/99, 12 mars 2003, par. 93 ; Ilascu et autres c. Russie et Moldavie, requête n°48787/99, 8 juillet 2004, par. 382-394 ; Hirsi Jamaa et autres c. Italie, req. n° 27765/09, 23 février 2012. ↩
Convention américaine relative aux droits de l'homme, signée à San José le 22 novembre 1969, texte in Nations-Unies, Recueil des traités, vol. 1144, n° 17955, p. 123; Cour interaméricaine des droits de l'homme, Coard et al. v. the United States, Case n°10.951, Report n° 109/99, 29 septembre 1999, par. 37. ↩
HCR, Avis consultatif sur l'application extra-territoriale des obligations de non- refoulement en vertu de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et de son Protocole de 1967, Genève, 26 janvier 2007, point 42. ↩
Dumas P., op.cit., p. 598; Cour Suprême des Etats-Unis, le 21 juin 1993, Chris Sale, Acting Commissioner, Immigration and Naturalization Service, et al., Petitioners v. Haitian Centers Council, 509 US 155 (1993) ; U.S. Department of State, U.S. observations on UNHCR Advisory Opinion on Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligations, 28^th^ December 2007, in https://2001-2009.state.gov/s/l/2007/112631.htm]. ↩
Lauterpacht E. et Bethlehem D., op.cit., p. 113; Voy. notamment article III(3) des Principes relatifs au traitement des réfugiés, adoptés par le Comité juridique consultatif Afrique/Asie ,8ième session, Bangkok, 1966 et 11ième session, Accra, 1970 ; l'article 3 de la Résolution 2312 (XXII) de l'assemblée générale en date du 14 décembre 1967 intitulée «Déclaration sur l'asile territorial », A/RES/2312 (XXII); l'article II(3) de la Convention de l'O.U.A. régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, précitée ; l'article 22(8) de la Convention américaine relative aux droits de l'homme, précitée. ↩
Comité exécutif, Conclusion n° 15 (XXX), « Réfugiés sans pays d'asile» (1979), §c; Résolution 5574 de l'assemblée générale en date du 12 février 2001, sur le rapport de la Troisième Commission (A/55/597), A/RES/55/74, §§. 6-10 ; HCR, Avis consultatif sur l'application extra-territoriale des obligations de non- refoulement en vertu de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et de son Protocole de 1967, Genève, 26 janvier 2007. ↩
Goodwin-Gill Guy S, The Refugee in International Law, op.cit., pp. 123-124; F. Crépeau, op.cit., p. 171. ↩
Cour eur. D. H., Hirsi Jamaa et autres c. Italie, requête n° 27765/09, 23 février 2012, par. 79. ↩
Cour eur. D. H., Al-Skeini et autres c. Royaume-Uni, requête n° 55721/07, 7 juillet 2011, par. 136. ↩
Schmalz D., «Will the ECtHR shake up the European Asylum System? », in Verfassungsblog, 30 novembre 2018, consulté le 18 novembre 2019, in[https://verfassungsblog.de/will-the-ecthr-shake-up-the-european-asylum-system/]. ↩
Carlier J.-Y. et Saroléa S., Droit des étrangers, Bruxelles, Larcier, 2016, pp. 456-457. ↩
Ibid., p. 457. ↩
Leboeuf L., Le droit européen de l'asile au défi de la confiance mutuelle, Limal, Anthemis, Université Catholique de Louvain, 2016, p. 99; Carlier J.-Y., « L'accès au territoire et la détention de l'étranger demandeur d'asile », Rev. Trim. D.H., 2009/79, p. 800. ↩
Dumas P., op.cit., p. 596. ↩
Les Etats-Unis ont néanmoins toujours catégoriquement refusé d'admettre que pouvait être déduite du principe de non-refoulement de l'article 33 de la Convention de 1951, une obligation d'admettre les demandeurs d'asile sur leur territoire. Voy. notamment Mr . Kelley (USA): UN doc. A/AC .96/SR .442, §§. 78-79 (1989). ↩
Nous songeons ici par exemple au cas de la Hongrie. ↩
HCR, Avis consultatif sur l'application extra-territoriale des obligations de non- refoulement en vertu de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et de son Protocole de 1967, Genève, 26 janvier 2007, point 8 ; HCR, Processus d'asile (Procédures d'asile justes et efficaces), EC/GC/01/12, 31 mai 2001, par. 4-5 ; Comité exécutif, Conclusion n°81 (XLVIII) « Conclusion générale sur la protection internationale » (1997), §h ; Conclusion n°82 (XLVIII), « Conclusion sur la sauvegarde de l'asile» (1997), §§. (d)(iii). ↩
Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, adoptée le 7 décembre 2000, J.O., C 364/01, le 18 décembre 2000- M.B., le 19 août 1955 ; Ci-après, « La Charte ». ↩
Sy S., «La charte des droits fondamentaux de l'Union européenne», Fiches techniques sur l'Union Européenne, 2016, consulté le 3 mars 2019, in[http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/fr/displayFtu.html?ftuId=FTU_1.1.6.html]. ; l'article 6 §1er du Traité sur l'Union européenne. ↩
Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, signé à Rome le 25 mars 1957, approuvé par la loi du 25 mars 1957, M.B., le 25 décembre 1957, J.O., C 326/47, le 26 octobre 2012. ↩
Dans ce sens Bodart S., « Article 18 : droit d'asile », op.cit., pp. 416 et 422; Gil Blazo M.-T., «The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Right to be granted asylum in the Union's law», op.cit., p. 41. ↩
Sy S., op.cit.; Gil Blazo M.-T., «The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Right to be granted asylum in the Union's law», op.cit., pp. 41-43. ↩
Teitgen-Colly C., «Article II-78 -- Droit d'asile», in Burgogue-Larsen L., Levade A. et Picod F., Traité établissant une constitution pour l'Europe, commentaire article par article, Partie II, La Charte des droits fondamentaux de l'Union, Bruxelles, Bruylant, 2005, pp. 253 et s.; Gil Blazo M.-T., «The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Right to be granted asylum in the Union's law», op.cit., p. 42; Projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne- note d'information sur des questions horizontales, Bruxelles, le 20 janvier 2000, Doc. CHARTE 4111/00 BODY 3. ↩
Gil Blazo M.-T., «The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Right to be granted asylum in the Union's law», op.cit., p. 46. ↩
Bodart S., « Article 18 : droit d'asile », op.cit., p. 426 ↩
C'est le cas notamment de la France, de l'Allemagne, de l'Italie, de l'Espagne et du Portugal. Voy. notamment Worster W. T., op.cit., p. 490; Carlier J.-Y., droit d'asile et des réfugiés: de la protection aux droits, op.cit., p. 73. ↩
Bodart S., op.cit., p. 426. ↩
Notamment l'Allemagne et la France, considérées parmi les Etats spécialement intéressés. Voy. notamment Worster W. T., op.cit., p. 489; Gil Blazo M.-T., «The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Right to be granted asylum in the Union's law», op.cit., p. 46. ↩
Ce constat concerne à nouveau beaucoup d'Etats membres de l'Union européenne spécialement intéressés tels que la Belgique, la Hongrie, l'Italie, l'Espagne, l'Ukraine, la Pologne, la France et l'Allemagne. Voy. notamment Worster W. T., op.cit., p. 490. ↩
Bodart S., « Article 18 : droit d'asile », op.cit.; Worster W.T., op.cit., pp. 477-499; Teitgen-Colly C., op.cit., p. 256; Gil Blazo M.-T., «The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Right to be granted asylum in the Union's law», op.cit.; Crépeau F., op.cit, p.50; Bodart S., La protection internationale des réfugiés en Belgique, Bruxelles, Bruylant, 2008, pp.16 et s. ↩
C.I.J., Affaire des activités militaire et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, le 27 juin 1986, par. 207, Rec., 1986, p. 14. ↩
Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (refonte), J.O., L 337/9, le 20 décembre 2011. ↩
UNHCR, Commentaires annotés sur la directive du Conseil 2004/83/CE du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts (J.O., L 304/12, le 30 septembre 2004), janvier 2005 (commentaires annotés). ↩
Considérant 16 du préambule de la directive 2011/95/UE, précitée. ↩
Worster W.T. , op.cit., p. 496; Gil Blazo M.-T., «Refugee Status, subsidiary protection, and the right to be granted asylum under EC law», New Issues in Refugee Research, Research paper n° 136, Oxford, novembre 2006, pp. 7-8. ↩
Article 21 de la directive 2011/95/UE, précitée. ↩
Article 24 de la directive 2011/95/UE, précitée. ↩
Worster W.T., op.cit., pp. 495-498; Gil Blazo M.-T., «The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Right to be granted asylum in the Union's law», op.cit., pp. 46-47. ↩
Bodart S., « Article 18 : droit d'asile », op.cit., p. 421. ↩
Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale (refonte), J.O., L 180/60, le 29 juin 2013. ↩
Article 3§1^er^ de la directive 2013/32, précitée. ↩
Article 9 de la directive 2013/32, précitée. ↩
Dumas P., , op.cit., p. 595. ↩
C'est ce qu'indique l'article 3 §1er de la directive 2005/85/CE, précitée. ↩
Rapport de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive 2005/85/CE du conseil du 1er décembre 2005 relatives à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres, COM (2010), 465 final, Bruxelles, le 8 septembre 2010, pt. 5.1.1. ↩
Article 43§1^er^ de la directive 2013/32, précitée. ↩
Article 43§3 de la directive 2013/32, précitée. ↩
Voy. notamment Anafe (association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers), Rapport d'enquête: «Zones d'attente: en marge de l'Etat de droit*»*, Paris, mis en ligne en mai 2001, consulté le 3 mars 2019, in[https://www.gisti.org/doc/publications/2001/zones-attente/rapport.pdf] ; Clochard O, Decourcelle A. et Intrand C., «Zones d'attente et demande d'asile à la frontière: le renforcement des contrôles migratoires?», in Revue européenne des migrations internationales, Vol. 19, n° 2, 2003, pp. 157-189. ↩
Commission européenne, Communiqué de presse « Gérer les migrations : la Commission met fin au blocage de la réforme du droit d'asile », Bruxelles, le 4 décembre 2018 ; Pollet K., « All in vain ? The faith of EP positions on asylum reform after the European elections », in EUmigrationLawBlog, mis en ligne le 23 mai 2019, consulté le 23 mai 2019, in[http://eumigrationlawblog.eu/all-in-vain-the-faith-of-ep-positions-on-asylum-reform-after-the-european-elections/]. ↩
Pour les développements de ce principe, voy. supra, point 2.2. ↩
Règlement (UE) n° 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen, ci-après « CFS ») (texte codifié), J.O., L 77/1, le 23 mars 2016.; Règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (code des visas), J.O., L 243, le 15 septembre 2009. ↩
Article 2§2 du Code frontières Schengen: « les frontières terrestres des États membres, y compris les frontières fluviales et lacustres, les frontières maritimes, ainsi que leurs aéroports, ports fluviaux, ports maritimes et ports lacustres, pour autant qu'ils ne soient pas des frontières intérieures» ; Articles 6 et 14 du Code frontières Schengen. ↩
Article 22 du Code frontières Schengen. ↩
Décision d'exécution (UE) 2016/894, précitée, attendus 10 et 11; Décision d'exécution (UE) 2016/1989, précitée, attendus 5 et 6., Décision d'exécution (UE) 2016/894, précitée, attendu 5. ↩
Pascouau Y., « Question d'Europe n°392. L'espace Schengen face aux crises: la tentation des frontières», op.cit., pp. 2-6. ↩
Article 25§4 du Code frontières Schengen. ↩
Les événements prévisibles visent par exemple l'organisation d'une compétition sportive ou d'un G7, tandis que les événements non prévisibles sont par exemple une attaque terroriste. En pratique, les cas de réintroduction étaient rares et pour une durée ne dépassant même pas trente jours. Voy. notamment Delivet P., «Question d'Europe n°361. Schengen, trente ans après: bilan, réalités, défis», in Questions d'Europe, Fondation Robert-Schuman, mis en ligne le 15 juin 2015, p.5, consulté le 2 mars 2019, in[http://www.robert-schuman.eu/fr/doc/questions-d-europe/qe-361-fr.pdf]. ↩
Article 28§4 du Code frontières Schengen. ↩
Règlement (UE) n°1051/2013 du 22 octobre 2013 modifiant le règlement (CE) n°562/2006 afin d'établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles, J.O., L 295/1, le 6 novembre 2013. Cette dernière hypothèse a été introduite par le Règlement n° 1051/2013 dans le contexte du « Printemps Arabe » à la suite des demandes de l'Italie et de la France. En avril 2011, la France a provisoirement rétabli les contrôles à la frontière italienne, en raison de l'augmentation de l'immigration clandestine en provenance de Tunisie, vers l'île italienne de Lampedusa. Cette arrivée importante de migrants était conséquente aux troubles politiques liés au « Printemps Arabe ». En réaction à cela, l'Italie a décidé de donner des titres de séjour aux migrants, afin qu'ils puissent voyager librement dans l'espace Schengen, moyen pour inciter les autres Etats membres à l'aider dans la gestion de cette crise. La France a rétorqué en réintroduisant des contrôles à ses frontières, ce qui a engendré des négociations et l'adoption de cet article 29, afin de pallier aux défaillances graves aux frontières extérieures par un Etat membre. Voy. notamment Brady H., «La crise de Schengen dans le contexte du printemps arabe», in Culture et Société/Migrations, Med2012, 2012, pp. 305-309; Delivet P., op cit., p. 4; Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 16 septembre 2011, intitulée «Gouvernance de Schengen - Renforcer l'espace sans contrôle aux frontières intérieures», COM(2011) 561final. ↩
Article 14 du Règlement (UE) n° 1053/2013 du Conseil du 7 octobre 2013 portant création d'un mécanisme d'évaluation et de contrôle destiné à vérifier l'application de l'acquis de Schengen et abrogeant la décision du comité exécutif du 16 septembre 1998 concernant la création d'une commission permanente d'évaluation et d'application de Schengen, J.O., L 295/27, le 6 novembre 2013 ; Article 21 du Code frontières Schengen ; Articles 21§3 et 29 du Code frontières Schengen. ↩
Annexes de la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil, « Retour à l'esprit de Schengen -- Feuille de route. Annexe 1: Aperçu des notifications concernant la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures en raison de la crise migratoire; septembre 2015 à février 2016», Bruxelles, le 4 mars 2016 COM(2016) 120 final. ↩
Commission européenne, Communiqué de presse «La Commission adopte un rapport d'évaluation Schengen concernant la Grèce et propose des recommandations pour qu'il soit remédié aux manquements constatés dans la gestion des frontières extérieures», Strasbourg, le 2 février 2016, consulté le 2 mars 2019, in[http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-211_fr.html] ; Articles 14 et 15 du Règlement (UE) n° 1053/2013, précité ; Conseil de l'Union européenne, «Council Implementing Decision setting out a Recommendation on addressing the serious deficiencies identified in the 2015 evaluation of the application of the Schengen acquis in the field of management of the external borders by Greece», Bruxelles, le 12 février 2016, 5985/16 ; Conseil de l'Union européenne, communique de presse « Le Conseil adopte une recommandation relative à la poursuite des contrôles aux frontières intérieures», le 12 mai 2016, 242/16 ; Décision d'exécution (UE) 2016/894 du Conseil du 12 mai 2016 arrêtant une recommandation relative à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen, J.O., L 151/8, le 8 juin 2016 ; Commission européenne, Proposition de décision d'exécution du Conseil arrêtant une recommandation relative à la prolongation du contrôle temporaire aux frontières intérieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen, Strasbourg, le 25 octobre 2016, COM(2016) 711 final 2016/0347 (NLE). Décision d'exécution (UE) 2016/1989 du Conseil du 11 novembre 2016 arrêtant une recommandation relative à la prolongation du contrôle temporaire aux frontières intérieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen, J.O., L 1306/13, le 15 novembre 2016. ; Décision d'exécution (UE) 2017/246 du Conseil du 7 février 2017 arrêtant une recommandation relative à la prolongation du contrôle temporaire aux frontières intérieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen, J.O., L 36/59, le 11 février 2017. ; Décision d'exécution (UE) 2017/818 du Conseil du 11 mai 2017 arrêtant une recommandation relative à la prolongation du contrôle temporaire aux frontières intérieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen, J.O., L 122/73, le 13 mai 2017 ; Picarra N., «Rétablissement des contrôles aux frontières intérieures: Chronique d'une recommandation annoncée ou la flétrissure ?», in Eumigrationlawblog, mis en ligne le 13 septembre 2016, consulté le 2 mars 2019, in[http://eumigrationlawblog.eu/retablissement-des-controles-aux-frontieres-interieures/]. ↩
Commission européenne, Migration and Home Affairs, « Member States' notifications of the temporary reintroduction of border control at internal borders pursuant to Article 25 et seq. of the Schengen Borders Code », consulté le 16 novembre 2019, in[https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en]. ↩
Hamon F. et Fadier A., « Le droit de l'Union européenne à l'épreuve du paradigme sécuritaire : autour du refus du Conseil d'Etat d'annuler la décision de maintenir les contrôles aux frontières », in La Revue des droits de l'homme, mis en ligne en avril 2018, consulté le 25 mai 2019, in[[https://journals.openedition.org/revdh/3834#quotation]{.underline}]. ↩
Ces conditions sont, inter alia, relatives à la durée maximale de réintroduction temporaire des contrôles, à l'exigence d'une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure, et aux exigences de nécessité et de proportionnalité. Voy notamment : Jasiewicz J., « A not-so-temporary reinstatement of internal border controls ? », in LeidenLawBlog, mis en ligne le 16 mai 2018, consulté le 2 mars 2019, in[https://leidenlawblog.nl/articles/a-not-so-temporary-reinstatement-of-internal-border-controls] ; Brouwer E., «Migration flows and the reintroduction of internal border controls: assessing necessity and proportionality*» ,in Eumigrationlawblog,* mis en ligne le 12 novembre 2015, consulté le 2 mars 2019, in[http://eumigrationlawblog.eu/migration-flows-and-the-reintroduction-of-internal-border-controls-assessing-necessity-and-proportionality/] ; Nazet Allouche D., «La crise des réfugiés et l'espace Schengen», in Les notes du Pôle, mis en ligne le 20 juillet 2016, consulté le 25 mai 2019, in[https://pddtm.hypotheses.org/304#_ftnref6]. ; Parlement européen, «Le coût du non-Schengen: aspects relatifs aux libertés civiles, à la justice et aux affaires intérieures. Rapport sur le coût de la non-Europe», EPRS Service de recherche du Parlement européen, in Unité Valeur ajoutée européenne, Bruxelles, septembre 2016. ↩
Voy. Notamment : Pascouau Y., «Question d'Europe n° 392. L'espace Schengen face aux crises: la tentation des frontières», op.cit., p. 5 ; Commission européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil, «Revenir à l'esprit de Schengen -- Feuille de route», Bruxelles, le 4 mars 2016, COM(2016) 120 final, pp. 2 et 11 ; Stroobants J.-P., « Schengen : le Parlement européen met la pression sur les Etats membres », in LeMonde, mis en ligne le 29 novembre 2018, consulté le 16 novembre 2019, in[https://www.lemonde.fr/international/article/2018/11/29/schengen-le-parlement-europeen-met-la-pression-sur-les-etats-membres_5390485_3210.html]. ↩
Voy. notamment C.J.U.E., Z. Zh et Staats,secretaris voor veiligheid and justitie, O , le 11 juin 2015, aff. C-554/13; C.J.U.E., Gaydarov et Director na Glavna direktsia, le 17 novembre 2011, aff. C-430/10; Considérant 27 du Code frontières Schengen. ↩
Considérant 25 du Code frontières Schengen*: «*La réintroduction du contrôle aux frontières intérieures peut exceptionnellement être nécessaire en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure au niveau de l'espace sans contrôle aux frontières intérieures ou au niveau national, notamment du fait d'incidents ou de menaces terroristes ou de menaces que représente la criminalité organisée ». ↩
Décision d'exécution (UE) 2016/894, précitée, attendus 10 et 11; Décision d'exécution (UE) 2016/1989, précitée, attendus 5 et 6 ; Décision d'exécution (UE) 2016/894, précitée, attendu 5. ↩
Leboeuf L., op.cit., p. 70. ↩
Directive 2013/32, précitée. Celle-ci s'applique à l'ensemble des Etats Schengen faisant partie de l'Union européenne. ↩
Article 3§1 de la directive 2013/32, précitée ↩
Il s'agit principalement, mais pas uniquement, des considérants 25, 28, 38 et 43 de la directive 2013/32, précitée. Mentionnons également l'importance de ses articles 3 et 6. ↩
Commission européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil, «Revenir à l'esprit de Schengen -- Feuille de route», Bruxelles, le 4 mars 2016, COM(2016) 120 final, p. 8. ↩
Commission européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil, «Revenir à l'esprit de Schengen -- Feuille de route», Bruxelles, le 4 mars 2016 COM(2016) 120 final, p.9. ↩
Worster W.T., op.cit., pp. 491 et 498; Gil Blazo M.-T., «The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Right to be granted asylum in the Union's law», op.cit., pp. 46-47. ↩
Pour le développement du principe de non-refoulement, voy. supra, point 2.2. ↩
En effet, conformément à l'article 13 de la directive 2004/83/CE, précitée «Les États membres octroient le statut de réfugié à tout ressortissant d'un pays tiers ou apatride qui remplit les conditions pour être considéré comme réfugié conformément aux chapitres II et III». Ces chapitres reprennent la même définition du réfugié que celle qui figure à l'article 1er de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, précitée. ↩
Worster W.T., op.cit., p. 477. C'est le cas de la majorité des mesures adoptées par les Etats membres de l'Union européenne. ↩
Wihtol de Wenden C., « Introduction », in Wihtol de Wenden C. (dir.), Faut-il ouvrir les frontières, Paris, Presses de Sciences Po, 2017, pp. 5-14. ↩
ONU, Haut-Commissariat aux droits de l'homme des Nations unies, «Migrant cris: "Let's not pretend Europe's response is working"- United Nations Rights Expert Warns», mis en ligne le 25 août 2015, consulté le 2 mars 2019, in[ http://francoiscrepeau.com/migrant-crisis-lets-not-pretend-europes-response-is-working-un-rights-expert-warns/]. ↩
Bevivino T., op.cit. p. 5; Poitevin A., «La forteresse Europe opte pour l'option sécuritaire au détriment des droits fondamentaux», in La Revue des droits de l'homme, mis en ligne le 1er juin 2015, consulté le 27 février 2019, in[http://revdh.revues.org/1304]. ↩
Vandenberghe I., «L'Europe en crise (de l'asile)», in La Migration en chiffres et en droits 2016, MYRIA, Bruxelles, juin 2016. ↩
Tissier-Raffin M., «Crise européenne de l'asile: l'Europe n'est pas à la hauteur de ses ambitions», in La Revue des droits de l'homme, 8/2015, mis en ligne le 16 novembre 2015, consulté le 1^er^ mars 2019, in[https://revdh.revues.org/1519#ftn61]. ↩
Junker J.-C. cité in Vallet C., «Asile: l'Europe enterre les quotas», in Libération, mis en ligne le 26 juin 2015, consulté le 1^er^ mars 2019, in[http://www.liberation.fr/planete/2015/06/26/asile-l-europe-enterre-les-quotas_1337632]. ↩
Voy. notamment Commission européenne, communiqué de presse, «Achèvement de la réforme du régime d'asile européen commun: sur la voie d'une politique d'asile efficace, équitable et humaine», Bruxelles, mis en ligne le 13 juillet 2016, consulté le 1^er^ mars 2019, in[http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2433_fr.htm]; Conseil européen, «Réformer le régime d'asile européen commun», Bruxelles, mis en ligne le 23 mars 2017, consulté le 1^er^ mars 2019, in[http://www.consilium.europa.eu/fr/policies/migratory-pressures/ceas-reform/]; Tissier-Raffin M., op.cit.; Petin J., «Crise migratoire en méditerranée: le droit européen de l'asile et de la solidarité remis en question», in Terra Nova, Note 1/19, mis en ligne le 14 septembre 2015, consulté le 1^er^ mars 2019, in[http://tnova.fr/etudes/crise-migratoire-en-mediterranee-le-droit-europeen-de-l-asile-et-la-solidarite-remis-en-question]. ↩
Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte), J.O., L 180/31, le 29 juin 2013. ↩
Annexes de la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil, «Retour à l'esprit de Schengen -- Feuille de route», Bruxelles, le 4 mars 2016 COM(2016) 120 final. ↩
Nous faisons ici référence, par exemple, aux importants débats et controverses socio-politiques qui ont entouré les négociations et l'adoption du Pactes Mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières et du Pacte Mondial sur les Réfugiés, mais également les refus de certains Etats membres d'autoriser le bateau « Aquarius » transportant des demandeurs d'asile sauvés en Mer à s'amarrer dans leurs ports, ou encore les négociations difficiles qui entourent la « réforme Dublin » au niveau européen. ↩
Il est intéressant de noter que la même question est actuellement pendante devant la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l'homme. A ce sujet, voy. Delval E., « La CEDH appelée à trancher la question des 'visas asile' laissée en suspens par la CJUE : lueur d'espoir ou nouvelle déception ? », in Eumigrationlawblog, mis en ligne le 12 février 2019, consulté le 3 mars 2019, in[http://eumigrationlawblog.eu/la-cedh-appelee-a-trancher-la-question-des-visas-asile-laissee-en-suspens-par-la-cjue-lueur-despoir-ou-nouvelle-deception/]. ↩
C.J.U.E., X et X contre Etat belge, Conclusions de l'avocat général Paolo Mengozzi M. présentées le 7 février 2017, aff. C-638/16, par. 176, 2): «l'État membre sollicité par un ressortissant d'un pays tiers afin de lui délivrer un visa à validité territoriale limitée au motif de l'existence de raisons humanitaires est tenu de délivrer un tel visa si, eu égard aux circonstances de l'espèce, il existe des motifs sérieux et avérés de croire que le refus de procéder à la délivrance de ce document conduira à la conséquence directe d'exposer ce ressortissant à subir des traitements prohibés par l'article 4 de la charte des droits fondamentaux, en le privant d'une voie légale pour exercer son droit de demander une protection internationale dans cet État membre». Concernant l'absence d'alternative pour les requérants, l'avocat général énonce au par. 157: « (...) pour être parfaitement clair, de quelles alternatives disposaient les requérants au principal? Rester en Syrie? Inconcevable. S'en remettre à des passeurs sans scrupules au péril de leur vie pour tenter d'accoster en Italie ou de rallier la Grèce? Intolérable. Se résigner à devenir des réfugiés illégaux au Liban, sans perspective de protection internationale, courant même le risque d'être refoulés vers la Syrie? Inadmissible». ↩
Violation des articles 4 et 18 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ↩
C.J.U.E. (G.C.), X et X contre Etat belge, le 7 mars 2017, aff. C-638/16, §49: «Il importe encore de relever qu'une telle conclusion contraire impliquerait que les États membres sont tenus, sur le fondement du code des visas, de permettre, de fait, à des ressortissants de pays tiers d'introduire une demande de protection internationale auprès des représentations des États membres situées sur le territoire d'un pays tiers». ↩
Amnesty International, «Peur et barbelés. La stratégie de l'Europe pour tenir les réfugiés à distance», Londres, le 16 novembre 2015, p. 5: «Amnesty International appelle les Etats membres et les institutions de l'UE à augmenter de manière significative les voies légales et sûrs ouvertes aux réfugiés afin qu'ils ne soient pas obligés de se lancer dans de dangereux voyages clandestins»; CIRE, «Ceci n'est pas une crise des migrants», Ciré Asbl, Bruxelles, novembre 2016, p. 34. ↩
Verrier C., «CJUE, Affaire des'visas humanitaires' -- Nouvelle déception dans la gestion de la crise des réfugiés», in Cipadh, mis en ligne le 5 avril 2017, consulté le 1^er^ mars 2019, in[http://www.cipadh.org/fr/cjue-affaire-des-visas-humanitaires-nouvelle-d%C3%A9ception-dans-la-gestion-de-la-crise-des-r%C3%A9fugi%C3%A9s]. ↩
La question préjudicielle posée à la CJUE était celle de savoir si «l'article 25, paragraphe 1, sous a), du code des visas doit-il être interprété en ce sens que, sous réserve de la marge d'appréciation dont il dispose à l'égard des circonstances de la cause, l'État membre saisi d'une demande de visa à validité territoriale limitée est tenu de délivrer le visa demandé, lorsqu'un risque de violation de l'article 4 et/ou de l'article 18 de la Charte, ou d'une autre obligation internationale auquel il est tenu, est avéré ?» ↩
Liesse D., «Visas pour une famille syrienne: La justice européenne donne raison à Francken», in L'Echo, mis en ligne le 7 mars 2017, consulté le 1^er^ mars 2019, in[http://www.lecho.be/dossier/migrants/Visas-pour-une-famille-syrienne-la-justice-europeenne-donne-raison-a-Francken/9870155?ckc=1&ts=1490607779]. ↩
C.J.U.E., X et X contre Etat belge, Conclusions de l'avocat général Paolo Mengozzi M. présentées le 7 février 2017, aff. C-638/16, par. 32, par. 153-157. ↩
CIRE, «Ceci n'est pas une crise des migrants», in Ciré Asbl, Bruxelles, novembre 2016, p. 34.; Verrier C., op.cit.; Intrand C., «Migrants et réfugiés: une crise d'humanité», in RTBF, mis en ligne le 24 février 2016, consulté le 1^er^ mars 2019, in[https://www.rtbf.be/info/opinions/detail_migrants-et-refugies-une-crise-d-humanite?id=9222235]. ↩
Zacharie A., «La crise de l'asile ou le suicide de l'Europe», in Cncd, mis en ligne le 2 mai 2016, consulté le 1^er^ mars 2019, in[http://www.cncd.be/arnaud-zacharie-la-crise-de-l-asile-ou-le-suicide-de-l-europe-5057]. ↩