Introduction

§1 Dans la biographie consacrée à Eliane Vogel-Polsky publiée en 2007, l'Institut pour l'égalité des femmes et des hommes met principalement l'accent sur le combat mené par la juriste belge en faveur des droits des femmes. La conclusion de l'ouvrage rappelle cependant que « son désir d'égalité des femmes et des hommes s'insère dans un projet plus vaste de justice sociale, qui prend appui sur l'ordre juridique européen en formation ». Elle souligne que le féminisme ne constitue ni le combat exclusif ni principal d'Eliane Vogel-Polsky. Interrogée par ses biographes sur le plus grand combat de sa vie de juriste engagée, celle-ci répond en effet sans hésiter : « l'Europe sociale¹ ».

Cette contribution revient ainsi sur l'engagement d'Eliane Vogel-Polsky en faveur de l'Europe sociale en prenant pour fil conducteur les « manifestes pour une Europe sociale ». Ceux-ci sont au nombre de quatre et la juriste belge est signataire du second². Le premier Manifeste pour une Europe sociale paraît en 1996, le second en 2000, celui « pour une Constitution sociale » en 2007 et enfin le « Manifeste pour le respect des droits sociaux fondamentaux dans l'UE » est publié en 2013. Ces quatre documents constituent le matériau central de cet article, complété par des entretiens menés auprès de juristes (notamment les auteurs des manifestes³) ainsi que par une revue de la littérature juridique consacrée à l'Europe sociale.

L'analyse du contenu des manifestes et de leurs auteurs permet d'éclairer un pan de la pensée et de l'engagement d'Eliane-Vogel Polsky en faveur de l'Europe sociale. L'activité doctrinale et militante de la juriste belge est cependant restituée dans le contexte social et politique plus large des mobilisations politico-académiques en faveur de l'Europe sociale. Ce faisant, l'article se veut moins une analyse de la biographie d'Eliane-Vogel Polsky et une étude juridique de son œuvre individuelle qu'une biographie collective des juristes signataires des manifestes (« les compagnons de route » d'Eliane Vogel-Polsky) et une analyse de leurs écrits communs. La première partie de cet article est par conséquent consacrée à la genèse des manifestes et à la sociologie de leurs auteurs et signataires. La seconde partie explore l'évolution du contenu des manifestes du point de vue juridique, en mettant en lumière à la fois le diagnostic posé par les auteurs et les solutions avancées par ces derniers. Pour ce faire, nous nous concentrons sur le premier (1996) et dernier (2013) manifestes.

Histoire des manifestes et sociologie de leurs signataires

Les manifestes comme lutte politique pour le sens juridique de l'Europe sociale

§2 Il convient tout d'abord de préciser le contexte politique dans lequel émergent les différents manifestes. Chacun paraît au cours de séquences où le sens juridique de l'Europe sociale se trouve mis en question, soit à la faveur de la révision des traités européens, soit du fait d'une situation de crise. L'Europe sociale apparaît ainsi comme une notion floue dont la consistance juridique est sujette à des interprétations différentes. Par les manifestes qu'ils rédigent, leurs auteurs participent à ces luttes de sens en cherchant à imposer leur propre définition de l'Europe sociale.

La rédaction et la publication de chaque manifeste intervient en effet lors de séquences politiques cruciales pour le développement de l'Europe sociale. Le manifeste de 1996 paraît dans le contexte de la Conférence Intergouvernementale (CIG) qui donne lieu au Traité d'Amsterdam (1997) tandis que le manifeste de 2000 est rédigé peu de temps avant la signature du traité de Nice (2001). Le manifeste de 2007 s'inscrit quelques mois après l'échec du projet de traité constitutionnel au printemps 2005 et quelques mois avant la conclusion du Traité de Lisbonne (2007). Enfin, le manifeste de 2013 émerge dans la vague des mesures d'austérité et des réformes du droit du travail menées dans plusieurs États membres de l'UE par les gouvernements et les institutions de la Troïka⁴. En publiant ces manifestes, leurs auteurs revendiquent vouloir peser sur les débats qui ont cours à ces différentes périodes et les orienter dans le sens d'une intégration européenne où la dimension sociale est mieux prise en compte.

Le premier Manifeste (1996) mentionne ainsi d'emblée la CIG en cours comme sa raison d'être. Cette dernière se voit conférer « une mission historique », à savoir « rétablir les bases de la confiance, retrouver un soutien politique et social et, par voie de conséquence, la légitimité du projet européen ». C'est dans cette perspective que le manifeste analyse « les conditions préalables d'un cadre social en Europe⁵ ». Le second Manifeste (2000) revendique également avoir pour ligne de mire la CIG de l'année 2000, qui donnera lieu au traité de Nice : « This Manifesto assesses the progress of Social Europe in light of the analysis and agenda in the Social Manifesto of 1996. It has been prepared for the IGC 2000⁶ ». Il en va de même pour le troisième manifeste (2007) qui revendique contribuer « aux débats » ainsi qu'au « processus visant l'élaboration d'un Traité constitutionnel final pour l'UE d'ici la fin 2007⁷ ». Enfin, le quatrième Manifeste vise, selon Isabelle Schömann (juriste à l'Institut syndical européen et rédactrice du Manifeste) interrogée en entretien, à attirer l' « attention des institutions » et à « tirer la sonnette d'alarme », dans le contexte d'une « situation de crise » afin de dénoncer la « violation des droits collectifs » par la Troïka et certains États membres de l'UE.

Les mobilisations en faveur d'une Europe sociale constituent une pratique ancienne chez les juristes⁸. Qu'elle soit revendiquée comme explicitement politique ou sous couvert d'une posture scientifique, cette tradition d'engagement public chez les juristes sociaux s'avère particulièrement intense au cours des années qui précèdent et suivent le premier manifeste⁹. Ce dernier doit ainsi être lu en ayant à l'esprit que les enjeux juridiques de la politique sociale européenne sont alors l'objet de débats politiques et doctrinaux importants. Parmi les thèmes alors en discussion (non-exhaustifs) : la notion d'« espace social européen », les rencontres de Val Duchesse et le lancement du dialogue social européen, la dimension sociale du marché intérieur dans l'optique de l'achèvement du Marché unique à l'horizon 1992, la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs (1989) et la réalisation du programme d'action sociale qui l'accompagne, l'élargissement des compétences sociales de l'UE avec la signature de l'Acte Unique (1986) et du Traité de Maastricht (1992) ainsi que la bataille autour de l'interprétation de ces nouvelles dispositions sociales (notamment l'article 118A). Ces débats se poursuivent par la suite avec les différentes réformes que connaît l'Union européenne et se prolongent encore de nos jours¹⁰.

Dans l'entretien collectif réalisé en 1996 par la Hans Böckler Stiftung avec des rédacteurs du premier manifeste, les auteurs interrogés expliquent que leur travail ne doit pas être réduit à sa seule dimension intellectuelle. L'un d'eux, Bruno Veneziani, professeur de droit du travail à l'Université de Bari, revendique au contraire au nom du groupe sa portée pratique : « From the beginning one of these fundamental convictions was a determination to put forward workable instruments and practicable solutions. We are not dreamers¹¹ ». Cette portée politique est également soulignée par un des contributeurs du troisième manifeste, Christophe Vigneau, maître de conférences en droit du travail à l'Université Paris 1, interrogé en entretien : « L'idée c'était de dire qu'il faut que l'Europe sociale se construise et qu'elle doit se construire par la voie sociale. On sortait peut-être un peu de notre rôle universitaire, pour aller vers quelque chose tendant plus vers la pétition, avec une dimension plus politique. On pensait que ça pouvait changer les choses, c'est pour ça que ça avait été fait ».

Juristes engagé(e)s : l'Europe sociale comme cause politique et scientifique

§3 Après avoir mis en évidence la portée politique de ces prises de position académiques, cette section esquisse une biographie collective des auteurs des manifestes pour une Europe sociale. Il s'agit par ce biais d'analyser l'engagement d'Eliane Vogel-Polsky en faveur de l'Europe sociale en resituant cette activité militante dans le groupe formé par les autres contributeurs (voir le tableau ci-dessous pour la liste). Cette perspective permet de mettre en évidence trois figures du juriste engagé pour l'Europe sociale : l'entrepreneur académique, le juriste syndical et l'expert institutionnel.

1 ) Des universitaires d'élite très internationalisés

§4 Il s'agit tout d'abord de donner quelques tendances générales sur le groupe transnational formé par les auteurs des différents manifestes. Ceux-ci sont des universitaires d'élite qui connaissent une carrière très internationalisée.

A trois exceptions près¹², tous les auteurs des manifestes sont des universitaires. De plus, tous sont spécialisés en droit, sauf Pertti Koistinen, un professeur finlandais (Université de Tampere) de sciences sociales. Ces enseignants-chercheurs ont pour caractéristique commune de réaliser une carrière académique prestigieuse, soit dès les années 1990 pour les plus âgés, soit à partir des années 2000 ou 2010 pour les plus jeunes. Par exemple, Brian Bercusson fut professeur à l'Institut universitaire européen de Florence (1986-1994) ainsi que titulaire de la chaire de droit social européen au King's College de Londres (2000-2008). De la même manière, Alain Supiot est nommé au Collège de France en 2012 et Simon Deakin est professeur de droit à Cambridge depuis 2005. Ce dernier est par ailleurs l'éditeur en chef du Industrial Law Journal, une revue centrale dans le champ du droit du travail anglo-saxon. On peut encore citer le cas de Bruno Veneziani, professeur à l'Université de Bari, qui devient directeur adjoint en 1997 puis directeur en 2009 de la Rivista Giuridica del lavoro e della previdenza sociale, l'une des plus anciennes revues italiennes de droit du travail. Certains auteurs des manifestes occupent également des positions de pouvoir liées à l'administration du monde universitaire. Pour prendre quelques exemples, Thomas Blanke est Vice-Président de l'Université d'Oldenburg (1991-1992), Alain Supiot dirige l'Institut d'études avancées de Nantes (2008-2013) et Csilla Kollonay-Lehoczky est doyenne de la faculté de droit de l'Université d'Europe centrale de Budapest (1997-2002). En ce sens, Eliane Vogel-Polsky s'inscrit bien dans cette tendance puisqu'elle exerce au cours de sa carrière des fonctions universitaires de premier plan. Elle dirige en effet pendant de longues années le principal centre de recherche de droit du travail de Belgique, le Centre national de sociologie du droit social, d'abord en tant que directrice adjointe à partir de 1969 puis en tant que directrice en 1980. De plus, Eliane Vogel-Polsky devient titulaire de la chaire de droit social de l'Université Libre de Bruxelles (ULB) en 1975.

Par ailleurs, le groupe formé par les rédacteurs des manifestes possède une dimension transnationale puisqu'il totalise dix nationalités différentes. Leurs auteurs connaissent ainsi une carrière académique qui se déploie par-delà les frontières. Cette internationalisation est d'abord liée à leur activité universitaire. Professeur à l'Université de Bari, Bruno Veneziani fut par exemple professeur invité à Vienne, Tokyo ou encore Nantes. Avant d'intégrer l'Université Catholique de Louvain en Belgique, Filip Dorssemont a quant à lui enseigné plusieurs années à l'Université d'Utrecht et fut professeur invité à Strasbourg ainsi qu'à Milan et Cassino. On peut encore citer Yota Kravaritou qui, longtemps en exil à cause de la dictature des colonels en Grèce, réalise ses études en France (Nancy, Strasbourg, Paris), au Royaume-Uni (Exeter) et en Belgique (Bruxelles) avant de devenir enseignante à l'Université de Thessalonique puis à l'Institut universitaire européen à Florence. Le cas de Niklas Brun constitue également un bon exemple de l'internationalisation des auteurs des manifestes, puisque sa carrière académique est entièrement binationale, effectuée entre la Finlande (Hanken School of Economics, Université d'Helsinki) et la Suède (National Institute of Working Life). Eliane-Vogel Polsky s'inscrit dans la lignée de ce cosmopolitisme universitaire. Sa biographie souligne en effet son rayonnement à l'étranger et indique que la juriste belge fut invitée à donner des cours dans pas moins de dix-sept universités, réparties dans huit pays différents¹³.

2 ) Entrepreneur(e)s académiques

§5 Les auteurs des manifestes pour une Europe sociale se révèlent être des entrepreneurs académiques en ce qu'ils participent à faire émerger et/ou à consolider le droit social européen comme discipline scientifique. Leur engagement pour l'Europe sociale se traduit ainsi par l'animation d'un champ d'études autour de ces enjeux juridiques spécifiques.

On peut distinguer une première et une seconde génération de travaillistes engagés dans l'étude juridique de l'Europe sociale. Née au début du XXième siècle, la première génération se compose des pionniers du droit du travail. Leur intérêt pour la dimension internationale et européenne de leur discipline, encore peu institutionnalisée dans les milieux universitaires lorsque débute la construction européenne¹⁴, n'est pas exclusif et se complète par d'autres objets d'études nationaux. Dans cette perspective, le droit social européen est un sujet d'étude relativement secondaire dans l’activité doctrinale de ces travaillistes. Lors des premières années de l'intégration européenne, le droit social européen ne constitue pas en effet une discipline disposant de sa propre autonomie. D'une part, cette spécialité est alors marquée par une forte dimension comparatiste et s'avère donc très liée au droit comparé. D'autre part, ce qui s'appelle encore le droit social communautaire est alors souvent étudié comme une source parmi d'autres du droit du travail international, où les normes produites par le Conseil de l'Europe et l'Organisation Internationale du Travail occupent une place importante¹⁵. Parmi ces universitaires pionniers, on peut par exemple citer Otto-Kahn Freund, Gerhard Schnorr, Folke Schmidt ou Léon-Eli Troclet pour les plus âgés, ainsi que Bill Weddeburn, Bob Hepple, Gérard Lyon-Caen, ou encore Gino Guini pour ceux qui traversent la seconde moitié du XXIième siècle.

En comparaison, les auteurs des manifestes appartiennent à une seconde génération de juristes, nés dans l'entre-deux-guerres pour les plus âgés et après la Seconde Guerre mondiale pour les plus jeunes. Ils se situent pour la plupart dans le sillage de la première génération, auprès de laquelle ils se sont souvent formés. À des degrés divers, plusieurs de ces juristes se forment par exemple dans le giron de Bob Hepple à Cambridge au début des années 1970. C'est le cas notamment de Brian Bercusson ou encore d'Ulrich Mückenberger. À la même époque également, Antoine Jacobs complète sa formation à Cambridge après un passage à Paris, où il fait la connaissance de Gérard Lyon-Caen. La proximité intellectuelle entre cette première et cette seconde génération se repère également dans le cas de Bruno Veneziani, formé à l'Université de Bari sous l'égide de Gino Giugni. Enfin, Léon Eli-Troclet, pionnier du droit social européen en tant qu'auteur du premier manuel publié à ce sujet en 1961, joue un rôle central dans la genèse de l'intérêt d'Eliane Vogel-Polsky pour l'Europe sociale¹⁶.

Par rapport à leurs prédécesseurs, les membres de cette seconde génération dédient une partie plus importante de leur travail doctrinal au droit social européen et participent à solidifier cette matière en tant que discipline scientifique autonome. C'est le cas par exemple de Brian Bercusson à qui l'on doit une abondante production dédiée à la dimension collective du droit social européen (droits syndicaux, dialogue social, participation des travailleurs). Ce dernier participe ainsi à un effort de théorisation de la discipline, qui aboutit notamment à la rédaction d'un volumineux traité consacré au droit du travail européen en 1996¹⁷. Plus généralement, ces auteurs réalisent différents études collectives -- notamment dans le cadre de l'Institut syndical européen -- visant à clarifier, ordonner et analyser de manière systématique les différentes sources normatives de l'Europe sociale¹⁸. Dans une certaine mesure, on pourrait ajouter qu’une troisième génération d’universitaires émerge de cette seconde. Celle-ci se caractérise par une spécialisation très précoce en droit social européen. On peut par exemple citer Christophe Vigneau, qui réalise une thèse sur le travail intérimaire en Europe sous la codirection de Brian Bercusson dans les années 1990, ou encore Mélanie Schmitt, qui soutient en 2007 une thèse consacrée à l'autonomie des partenaires sociaux dans l'ordre juridique européen, devant un jury dans lequel siègent notamment Brian Bercusson et Alain Supiot.

D'une certaine manière, Eliane Vogel-Polsky se situe à la charnière de la première et de la seconde génération. Si la dimension comparée du droit du travail est présente dans ses écrits¹⁹, cette approche est mise au service d'une pensée consacrée à l'analyse du droit social européen²⁰, une matière qui fait par ailleurs l'objet d'un cours spécifique dans la chaire de droit social qu'elle occupe à l'ULB. À la fin des années 1980 et au début des années 1990, Eliane Vogel-Polsky déploie une importante activité doctrinale visant à préciser les fondements et les contours juridiques de l'Europe sociale, dans un contexte politique marqué par le développement des compétences sociales communautaires. L'Acte unique puis le Traité de Maastricht suscitent en effet de nombreux questionnements quant à la portée des dispositions sociales qu'ils contiennent, de l'interprétation de l'article 118 A dans le premier à la nature juridique du Protocole social dans le second²¹. L'ouvrage collectif qu'elle dirige avec son mari et qui paraît en 1991 constitue l'apogée de ce travail doctrinal. L'histoire du droit social européen et les perspectives juridiques offertes par l'Europe sociale y sont analysées de manière critique et systématique, contribuant par-là à renforcer la consistance de la discipline et à asseoir sa légitimité²².

3 ) Juristes syndicaux

§6 Les auteurs des manifestes pour une Europe sociale ont en commun d'entretenir une proximité, certes à des degrés variables, avec le mouvement syndical européen. Ils mettent ainsi leurs compétences juridiques au service des syndicats en leur prodiguant des conseils et de l'expertise.

La coloration syndicale des manifestes pour une Europe sociale est en premier lieu due au fait que ceux-ci sont réalisés avec le soutien de l'Institut syndical européen, le centre de recherche et de formation de la Confédération européenne des syndicats (CES), fondé en 1978 à Bruxelles. Lorsque le premier manifeste est rédigé, l'Institut est alors dirigé par Reiner Hoffmann, l'actuel président du Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB), dont l'un des auteurs du premier manifeste, Ulrich Mückenberger, est proche. Dans la préface à l'édition anglaise, Reiner Hoffman justifie ce soutien par l'objectif de favoriser l'expression d'une voix critique sur la construction européenne : « Discussion of the Intergovernmental Conference and revision of the Maastricht Treaty should not be restricted to a circle of experts and politicians but must be accompanied by the voice of critical public opinion. Europe needs inspiration to find new ways of fostering social cohesion and strengthening democracy. In this context, the European Trade Union Institute has taken up an initiative launched by academics from six Member States and has lent its support to the preparation of A Manifesto for Social Europe²³ ».

Politique et symbolique, le soutien de l'Institut syndical européen se traduit également sur le plan matériel, par exemple par l'accueil à Bruxelles des réunions de travail des rédacteurs du premier manifeste entre septembre 1995 et mai 1996. L'Institut se charge également d'éditer la version anglaise du Manifeste ainsi que de traduire sa version abrégée dans les onze langues de l'UE. L'Institut publie et traduit également -- soit dans la revue Transfer soit aux presses de l'Institut -- les trois manifestes qui s'ensuivent. La proximité avec l'Institut est par ailleurs revendiquée par les rédacteurs du premier manifeste comme une forme de légitimité conférée à leur travail. Dans l'entretien collectif déjà mentionné ci-dessus, Bruno Veneziani explique ainsi : « [We are not] a group of free-floating intellectuals, all agreeing on what could be. No, we are here at the request of the European Trade Union Institute. This ties has given weight to our work²⁴ ». Cette proximité n'empêche pas en retour les universitaires de conserver leur liberté intellectuelle, une indépendance soulignée par Alain Supiot en entretien (« il y avait la culture allemande de rapport avec les universitaires qui était présente, ils avaient un vrai respect de l'autonomie de la recherche »).

Les liens entretenus avec l'Institut syndical européen amènent également les auteurs des manifestes à établir des connexions auprès du Secrétariat de la CES. Plusieurs de ses responsables politiques assistent en effet informellement aux réunions de travail du premier manifeste, comme les secrétaires confédéraux Erik Carlslund ou Jean Lapeyre par exemple. Néanmoins, cette proximité entre les universitaires et les syndicalistes ne doit pas être idéalisée. Selon Ulrich Mückenberger, « il y avait toujours un discours critique sur notre approche, parce que c'était tellement loin des petites étapes qu'on faisait dans la CES... pour eux c'était un peu une illusion ce type de Manifeste. [...] Ils pensaient que le travail social européen se déroulait dans les comités du dialogue social ». Ces incompréhensions n'empêchent pourtant pas les juristes et les syndicalistes européens de collaborer en bonne entente sur de nombreux autres sujets. En charge des droits sociaux puis du dialogue social européen à la CES entre 1986 et 2003, Jean Lapeyre explique en entretien avoir régulièrement sollicité les conseils de professeurs de droit tels que Tiziano Treu, Antoine Lyon-Caen, Manfred Weiss, Brian Bercusson et Eliane Vogel-Polsky.

La proximité des rédacteurs des manifestes avec le mouvement syndical européen se révèle donc importante. Par exemple, Bruno Veneziani met ses compétences juridiques au service de la Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL), tandis que Filip Dorssemont apporte son expertise sur les droits syndicaux à la Fédération générale du travail de Belgique (FGTB). De la même manière, Antoine Jacobs est parfois consulté par le Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV), à l'instar de Niklas Bruun qui entretient de nombreux liens avec le mouvement syndical scandinave. Pour sa part, Brian Bercusson fut doublement inséré auprès du syndicalisme britannique et européen, à la faveur notamment de l'élection de John Monks, ancien secrétaire général du Trade Union Congress (TUC), à la tête de la CES en 2003. Cette proximité avec les syndicats est enfin évidente dans le cas de Klaus Lörcher, qui réalise sa carrière comme juriste syndical à la Fédération allemande des postes, puis auprès de la Fédération allemandes des services, avant de rejoindre le Secrétariat de la CES au début des années 2000. De la même façon, Stefan Clauwaert et Isabelle Schömann, en tant que chercheurs à l'Institut syndical européen, sont régulièrement sollicités par les membres du Secrétariat de la CES pour leurs compétences juridiques.

Dans cette perspective, Eliane Vogel-Polsky possède elle aussi d'importantes attaches auprès des milieux syndicaux belges et européens. La rencontre avec le syndicalisme belge -- en particulier avec la tendance socialiste francophone -- s'opère dans les années 1960. À la suite du conflit des ouvrières de la Fabrique Nationale d'Armes de Herstal en 1966, Eliane Vogel-Polsky se rapproche de la FGTB, en particulier des antennes de Liège et de Charleroi où elle fréquente et anime des formations syndicales. D'après sa biographie, Eliane Vogel-Polsky espère alors trouver par le biais de ce réseau syndical l'occasion d'élaborer un test case afin de faire reconnaître et appliquer par les juges européens l'égalité femmes-hommes²⁵. Par courriel, Laurent Vogel nous explique également que sa mère fut proche du ministre du Travail Ernest Glinne, membre de l'aile gauche du Parti socialiste et proche de la FGTB. Celui-ci charge en effet Eliane Vogel-Polsky de créer une Commission du travail des femmes en 1975, un organe consultatif placé sous l'égide du ministère du Travail.

Enfin, Eliane Vogel-Polsky se révèle étroitement impliquée dans les activités de la CES. D'après Jean Lapeyre et Laurent Vogel, la rencontre avec le Secrétariat de la CES se réalise par le biais de François Staedelin dans les années 1970. En tant que membre de l'équipe dirigeante de la CES, ce dernier siège alors au sein du Comité gouvernemental chargé de l'application de la Charte sociale du Conseil de l'Europe, dont Eliane-Vogel Polsky est une spécialiste précoce et reconnue²⁶. Cette collaboration se poursuit sur le long terme puisqu'Eliane Vogel-Polsky sera nommée en 1988 experte par François Staedelin au Comité économique et social européen, pour l'assister sur l'élaboration de l'avis sur la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs dont le syndicaliste est le rapporteur. En entretien, Jean Lapeyre mentionne en des termes élogieux l'aide apporté par Eliane Vogel-Polsky à la CES : « Elle était une femme exceptionnelle, qui a beaucoup travaillé avec nous sur la Charte communautaire, mais aussi sur les problèmes d'égalité. Elle était d'une compétence extrême sur ce sujet, tant au Conseil de l'Europe qu'à l'Union européenne ou encore à l'OIT. Et plus largement sur la politique sociale ». On retrouve par exemple une trace des conseils prodigués par Eliane Vogel-Polsky à la CES dans un document daté de 1989, où celle-ci fait l'analyse des instruments juridiques pouvant permettre la mise en œuvre la Charte communautaire²⁷.

Expert(e)s institutionnel(le)s

§7 Les rédacteurs des différents manifestes exercent une activité d'expertise très importante auprès des autorités publiques nationales, européennes ou internationales. Ils apparaissent à cet égard comme de véritables experts institutionnels.

Les auteurs des manifestes sont particulièrement sollicités par les institutions européennes. Par exemple, Brian Bercusson réalise un rapport sur les droits syndicaux pour le Parlement européen en 1997 ainsi que plusieurs études pour l'Agence européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail. "Csilla Kollonay-Lehoczky est pour sa part membre du réseau d’experts juridiques sur l’égalité des genres de la Commission européenne (2004-2011) et siège également au sein du Comité européen des droits sociaux du Conseil de l’Europe pendant deux mandats (2001-2012). Klaus Lörcher est quant à lui membre du comité consultatif de l'Agence européenne des droits fondamentaux (2012-2014) et représente la CES au Comité directeur des droits de l'homme du Conseil de l'Europe (2012-2017). Il est par ailleurs membre du Comité gouvernemental de la Charte sociale européenne pendant de longues années, un traité auquel il contribue à la révision au sein du groupe « Charte-relance » mis en place par le Conseil de l'Europe entre 1991 et 1996. Les organisations internationales du système onusien constituent pour finir un cadre institutionnel important pour l'expertise produite par les auteurs des manifestes. Ainsi, Niklas Bruun fut membre à deux reprises du Comité de la liberté syndicale de l'OIT (1996-1998 et 2006-2008). Il est également membre du Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes de l'ONU (2009-2016). Enfin, on peut citer Alain Supiot qui participe à la fois au rapport « Au-delà de l'emploi » pour la Commission européenne en 1999 ainsi qu'à la Commission mondiale sur l'avenir du travail de l'OIT dix ans plus tard.

A l'instar de ses co-auteurs, Eliane Vogel-Polsky fut sollicitée en tant qu'experte à de très nombreuses reprises par des institutions variées. La bibliographie établie par l'Institut pour l'égalité des femmes et des hommes permet de mesurer l'ampleur de sa production experte. On y dénombre ainsi onze rapports réalisés pour le compte de la Commission européenne, deux pour le Parlement européen, trois pour le Conseil de l'Europe, un pour le Bureau international du travail (BIT) et deux pour les autorités belges. Ses activités d'expertise débutent de manière précoce puisqu'Eliane Vogel-Polsky participe dès 1963 à un rapport comparatif sur la conciliation des conflits collectifs du travail, commandé par la DG Affaires sociales de la Commission européenne. C'est en effet pour la DG Affaires sociales qu'Eliane-Vogel Polsky réalise la plupart de ses études, en particulier sur les sollicitations des fonctionnaires de l'unité en charge des politiques d'égalité femmes-hommes. Elle intervient également sur cette thématique au Conseil de l'Europe, notamment au sein du Comité directeur pour l'égalité entre les femmes et les hommes, dont elle est membre dans les années 1980 avant d'être nommée Conseillère pour l'égalité des sexes en 1991 par Catherine Lalumière, alors Secrétaire générale de l'organisation pan-européenne. L'expertise d'Eliane Vogel-Polsky ne se limite cependant pas à ces questions d'égalité puisqu'elle réalise également une évaluation des dispositions sociales du Traité de Maastricht pour le Parlement européen en 1992 ou encore une étude comparée sur la « Protection des travailleurs du commerce et des bureaux en matière disciplinaires » pour le BIT la même année.

Les réseaux savants de l'Europe sociale

§7 Etablir la biographie collective des rédacteurs des manifestes implique également de situer ceux-ci dans le contexte académique international dans lequel ils sont insérés. L'esquisse de ce contexte permet dès lors de dresser une cartographie sommaire des réseaux savants de l'Europe sociale que les auteurs des manifestes s'efforcent de construire.

Les lieux de la fabrique d'une doctrine en droit social européen

§8 Le collectif international de travail formé par les auteurs des différents manifestes pour une Europe sociale se constitue dans le sillage d'autres groupes recherches transnationaux spécialisés dans l'étude de la dimension européenne et/ou internationale du droit du travail.

Il n'existe pendant plusieurs décennies aucune association savante transnationale spécialisée dans l'étude du droit social dans sa dimension comparée ou européenne. Il faut ainsi attendre 2005 pour que le European Labour Law Network soit fondé avec le soutien de la Commission européenne. De plus, alors que les revues constituent souvent un point de ralliement pour les membres d'une spécialité, la première revue anglophone consacrée au droit social européen - le European Labour Law Journal - n'est créée qu'en 2010, suivie par le European Journal of Social Law en 2011²⁸. Il faut noter cependant que le International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, fondé en 1985, sert de point de rencontre pour les travaillistes les plus internationalisés. Dans cette perspective, une association doit être mentionnée : la Société internationale de droit du travail et de la sécurité sociale, dont Eliane Vogel-Polsky est membre depuis 1969. Issus de différents pays, ses membres se croisent à intervalles réguliers lors des Congrès internationaux organisés par la Société. De plus, les membres de cette dernière créent une École internationale de droit du travail comparé à Trieste en 1962, dont les sessions d'été deviennent un haut lieu de rencontre entre travaillistes européens. Interrogé en entretien, Antoine Lyon-Caen se souvient ainsi y avoir accompagné son père à Trieste dans les années 1970. Parmi les spécialistes belges de droit social qu'il croise alors, on trouve Paul Horion, Léon-Eli Troclet et Eliane Vogel-Polsky. Enfin, parmi les autres lieux de rencontre des travaillistes européens, il faut mentionner les séminaires de Pontignano consacrés au droit du travail comparé, qui se tiennent en Toscane à partir de 1983. Le séminaire est fréquenté et animé par des universitaires tels que Guido Balandi, Wolfgang Daübler, Antoine Lyon-Caen, Gino Giugni, Silvana Sciarra, Bill Wedderburn, ainsi que par certains signataires des manifestes, tels que Bruno Veneziani ou encore Ulrich Mückenberger²⁹. Selon ce dernier, Eliane Vogel-Polsky ne fréquentait cependant pas ce séminaire.

Ces sociabilités académiques transnationales qui se forment autour de ces revues, associations, ou séminaires débouchent parfois sur des groupes de recherche dont les travaux sont devenus célèbres. C'est par exemple le cas de l'ouvrage collectif The Making of Labour Law in Europe, paru en 1986 et réalisé par le « European Comparative Labour Law Group ». Dirigé par Bob Hepple, le livre regroupe plusieurs futurs auteurs des manifestes pour une Europe sociale. C'est le cas notamment de Bruno Veneziani, Antoine Jacobs et Eliane-Vogel Polsky. Il faut également souligner qu'Ulrich Mückenberger fut l'assistant de Thilo Ramm et que la thèse d'Alain Supiot fut dirigée par Jean-Claude Javillier, tous deux universitaires membres de ce groupe de recherche comparatif. Les liens intellectuels qui y sont tissés se révèlent durables puis qu'en 2009 paraît The Transformation of Labour Law In Europe, qui se présente comme une suite de la première étude. Dirigé par Bob Hepple et Bruno Venziani, l'ouvrage réunit plusieurs auteurs des manifestes pour une Europe sociale : Niklas Bruun, Antonio Ojeda Avilés, Antoine Jacobs et Ulrich Mückenberger. La préface du livre indique qu'Eliane Vogel-Polsky fut également sollicitée mais dut renoncer à sa participation pour des raisons de santé³⁰.

Souvent informelles, ces sociabilités académiques internationales et ces groupes de recherches internationaux peuvent aussi s'adosser à des institutions stables et dotées de ressources importantes. Plusieurs centres de recherche ont ainsi joué un rôle majeur dans le développement du droit social européen et international. On peut par exemple citer l'Institute of Employment Rights, fondé en 1989 à Londres, auquel participent Brian Bercusson et Simon Deakin, ou encore le Centre national de sociologie du droit social dirigé par Eliane-Vogel Polsky à Bruxelles. Néanmoins, pour les auteurs des manifestes, le véritable creuset est sans nul doute l'Institut universitaire européen, créé en 1972. En effet, à la fin des années 1980 et au début des années 1990, se côtoient à Florence plusieurs auteurs du premier manifeste, en particulier Alain Supiot, Brian Bercusson et Ulrich Mückenberger, mais aussi Yota Kravaritou ou encore Bruno Veneziani et, dans une moindre mesure, Eliane Vogel-Polsky. Enfin, si l'Institut universitaire européen s'avère central pour la genèse de ce projet, la pérennité de cette entreprise doit beaucoup au soutien matériel et éditorial de l'Institut syndical européen, que nous avons déjà mentionné. Il convient de souligner que c'est au sein de l'Institut syndical que naît en 1996 un groupe de recherche auquel participent la plupart des auteurs du premier et du second manifeste : le Transnational Trade Union Rights Experts Network (TTUR). D'abord dirigé par Brian Bercusson puis par Niklas Bruun et Klaus Lörcher après le décès du premier en 2008, c'est au sein du TTUR que sont élaborés les troisième et quatrième manifestes.

Analyse statistique des signataires des deuxième (2000) et quatrième (2013) manifestes

§9 Pour saisir la portée des manifestes, l'analyse statistique des signataires du deuxième manifeste (2000) et du quatrième manifeste (2013) permet d'esquisser le profil des juristes engagés en faveur de l'Europe sociale. Contrairement au premier (1996) et au troisième manifestes (2007), ces deux manifestes prennent une forme pétitionnaire en étant ouverts à la signature de soutiens extérieurs au groupe de rédaction. Ils ont été respectivement signés par 140 et 595 personnes, auteurs compris.

Concernant la profession des signataires, nous avons retenu celle que ces derniers indiquaient en premier comme étant la principale (certains signent par exemple « professeur et avocat »). Sans grande surprise, la plupart de ces signataires sont des juristes, même si l'on peut aussi trouver quelques spécialistes en relations industrielles par exemple. Dans le deuxième comme dans le quatrième manifeste, les enseignants-chercheurs y sont largement majoritaires puisqu'ils représentent respectivement 128 (sur 140) et 405 (sur 595) individus. Les deux profils professionnels qui se distinguent également sont les avocats (seulement 1 sur 140 signataires en 2000 mais 83 sur 595 en 2013) ainsi que les syndicalistes (seulement 5 sur 140 signataires en 2000 mais 68 sur 595 en 2013), une catégorie qui regroupe à la fois des responsables politiques syndicaux et des permanents au profil plus technique (comme les juristes syndicaux). D'une façon moins prononcée, on trouve parmi les signataires quelques militants d'ONG, comme ceux de la Commission nationale grecque pour les droits de l'homme par exemple, ainsi que des magistrats et des fonctionnaires des administrations sociales nationales et même - de manière très marginale - des institutions européennes (UE) ou internationales (BIT). En résumé, les individus soutenant les manifestes pour une Europe sociale sont donc, à l'instar de leurs auteurs, majoritairement issus du monde académique, suivis de deux groupes professionnels de renfort que sont les avocats et les syndicalistes.

En ce qui concerne l'origine géographique des signataires, nous avons considéré non pas leur nationalité mais la localisation de leur institution de rattachement ou le lieu d'exercice de leur activité professionnelle que ceux-ci mentionnent. Il ressort une forte prédominance des États membres de l'UE avant l'élargissement de 2004, précisément 126 signataires pour le second manifeste (sur 140) et 498 signataires pour le quatrième (sur 595). Si ce constat ne surprend guère pour le second manifeste qui se situe avant 2004, il étonne davantage pour le quatrième manifeste compte tenu du fait que ce dernier est publié près de dix ans après l'élargissement de l'UE aux pays d'Europe centrale et orientale. Cette géographie des signataires tend ainsi à suggérer que tant les réseaux du mouvement syndical que les réseaux académiques demeurent encore très segmentés entre l'Ouest et l'Est de l'Europe. Enfin, précisons que manifestes rayonnent par-delà les frontières de l'Union puisque l'on trouve parmi les signataires plusieurs juristes vivant dans les pays de l'Association européenne de libre-échange (Norvège, Islande, Suisse) ainsi que des juristes résidant dans les pays de la sphère anglo-saxonne (Australie, Canada) ou riverains des frontières orientales de l'UE (Serbie, Turquie).

Parmi les pays les plus représentés chez les signataires, on trouve la France (14 signataires sur 140 pour le manifeste de 2000 et 60 sur 595 pour celui de 2013), l'Allemagne (31 sur 140 et 36 sur 595), le Royaume-Uni (13 sur 140 et 34 sur 595) ou encore l'Italie (20 sur 140 et 54 sur 595). Si le poids de ces signataires correspond environ au poids démographique de ces pays, deux s'avèrent particulièrement sur-représentés, à savoir l'Espagne (seuls 6 signataires sur 140 pour le manifeste de 2000 mais 166 sur 595 pour celui de 2013) ainsi que la Grèce (seuls 5 signataires sur 140 en 2000 mais 56 sur 595 en 2013). À l'inverse, les signataires résidant en Pologne sont très largement sous-représentés compte tenu de la population du pays, puisque seules cinq personnes (sur 595) ont signé le manifeste de 2013. En Espagne par exemple, on peut supposer que les juristes de droit social sont particulièrement bien connectés à travers des réseaux disciplinaires (comme l'Association espagnole de droit du travail et de la sécurité sociale), professionnels (le cabinet d'avocats Ius Laboristas revenant par exemple à plusieurs reprises) ou encore syndicaux (les Commissions ouvrières espagnoles notamment). Globalement, quelques universités tiennent lieu de places fortes pour les acteurs académiques ayant signé les manifestes. Citons ainsi l'Université d'Athènes et Thessalonique en Grèce, l'Université Paris 1, de Strasbourg et de Nanterre en France, l'Université de Castille et de Séville en Espagne, l'Université de Bologne et de Bari en Italie, l'Université de Lund en Suède et l'Université d'Utrecht aux Pays-Bas.

À propos de la répartition femmes-hommes enfin, on observe une forte féminisation des signataires entre le second et le quatrième manifestes. Pour le second manifeste, les femmes ne comptent que pour 23% des signataires. Ce taux se rapproche de la parité avec 43% de femmes signataires du quatrième manifeste. Dans le détail, on observe que cette féminisation touche surtout les signataires appartenant à la profession d’avocat (44% en 2013) ainsi que le monde universitaire (44% en 2013) tandis les femmes demeurent moins bien représentées parmi les syndicalistes (38% en 2013). En croisant les données, on relève à propos du manifeste de 2013 que les femmes sont plus nombreuses que les hommes parmi les signataires des pays de l'élargissement (61%) tandis qu'elles sont à l'inverse en moindre proportion chez les anciens États membres de l'UE (41%). Ce déséquilibre de genre des signataires selon leur situation géographique concerne toutes les catégories de juristes, puisque les femmes signataires du Manifeste de 2013 sont plus nombreuses que les hommes dans les nouveaux États membres tant parmi les universitaires (28 contre 20) que parmi les avocats (2 contre 0) et chez les syndicalistes (9 contre 5). La situation est inversée pour les anciens États membres, où les femmes signataires sont moins nombreuses que les hommes parmi les universitaires (144 contre 201), les avocats (32 contre 44) et les syndicalistes (16 contre 28). Précisons que ce déséquilibre de genre des signataires doit bien sûr être appréhendé comme la conséquence des inégalités de genre dans ces différents milieux professionnels et militants, plutôt que comme l’expression d’une prédisposition des juristes masculins à s'engager en faveur de l’Europe sociale.

En conclusion, cette analyse des signataires des manifestes nous permet d’avancer que ceux-ci sont en quelque sorte à l’image de leurs auteurs : une majorité de professeurs de droit, pour la plupart masculins, principalement issus des pays de l’Europe de l’Ouest et exerçant essentiellement dans de grandes universités.

Les manifestes de 1996 et 2013 : diagnostic et propositions

Le Manifeste de 1996

Contexte et défis

§10 Comme évoqué dans la première partie, la volonté des auteurs du Manifeste de 1996 de lancer les propositions contenues dans ce texte se fonde sur un diagnostic qui identifie une série de défis et faiblesses dans la construction de l'Union européenne. Ici nous nous concentrons sur les éléments principaux de ce diagnostic. Notamment, nous allons porter une attention spécifique aux questions juridiques qui inspirent le Manifeste.

Ainsi, les éléments essentiels de critique à la structure juridique de l'UE qui émergent du Manifeste de 1996 sont les suivants : le caractère incomplet des compétences en matière sociale et le manque d'importance de cette dernière par rapport à l'intégration économique ; l'absence de protection des droits sociaux fondamentaux ; le rôle du principe de subsidiarité. Nous les abordons dans cet ordre.

Le premier point est relatif à la situation de l'Union après-Maastricht. A l'occasion de cette dernière réforme du Traité, les chefs d'État et de gouvernement des États membres trouvent un accord sur des dispositions novatrices en matière de politique sociale, sur la base de l'accord conclu par les partenaires sociaux européens le 31 octobre 1991. Le Traité de Maastricht a aussi introduit des dispositions concernant le dialogue social européen en obligeant la Commission à consulter les partenaires sociaux au niveau européen pour toute nouvelle initiative dans le domaine de la politique sociale. Par ailleurs, les partenaires sociaux peuvent désormais demander à la Commission de négocier eux-mêmes le dossier. L'éventuel accord issu de cette négociation peut soit, à la demande des partenaires sociaux, être présenté sous forme de directive, soit être mise en œuvre à travers les structures de la négociation collective au niveau national³¹. Cependant, tout ceci n'est rendu possible qu'au terme de négociations très difficiles et en contrepartie de l'octroi au Royaume-Uni d'une exception aux mesures de politique sociale convenues par les autres États membres (une clause dite d'opt-out). Dès lors, avec le Protocole sur la politique sociale, les onze (et ensuite, quatorze) États membres sont autorisés à recourir aux institutions, procédures et mécanismes du Traité pour mettre en œuvre des initiatives législatives qui n'étaient pas été applicables au Royaume-Uni³², et ce dans de nouveaux domaines, comme par exemple la sécurité sociale et protection sociale, la protection des travailleurs en cas de licenciement, la représentation et défense collective des intérêts des travailleurs.

Ensuite, les auteurs du Manifeste de 1996 invitent les institutions de l'Union à garantir les droits sociaux fondamentaux des citoyens. Ceci découle de la déception à l'issue du processus qui avait conduit à la proclamation de la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs en 1989. Bien qu'à l'origine d'un important programme législatif³³, cet instrument non contraignant était loin de garantir un équilibre avec les développements « économiques »³⁴. Il est intéressant de noter sur ce point qu'Eliane Vogel-Polsky, dont on rappelle qu'elle fut impliquée auprès du Comité économique et social européen dans l'élaboration d'un premier projet de Charte communautaire, avait elle-même proposé une approche très différente. Dans son rapport, Vogel-Polsky avait notamment plaidé, au lieu de l'élaboration d'un instrument autonome, pour la ratification par les institutions communautaires des principales conventions de l'OIT, ainsi que de la Charte sociale européenne³⁵. Nous verrons plus loin que les auteurs du Manifeste de 1996 ont préféré emprunter la voie de la consécration « autonome » des droits sociaux dans l'ordre juridique de l'UE.

Enfin, les auteurs du Manifeste de 1996 expriment leur préoccupation par rapport au principe de subsidiarité. Ce principe, introduit explicitement avec le Traité de Maastricht, limite l'action de la Communauté, dans le cadre des compétences partagées, aux domaines « où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres ». Le Manifeste souligne le risque que ce principe puisse être utilisé pour bloquer les initiatives dans les domaines de la politique sociale³⁶ au niveau européen, soumis en général à des compétences partagées, là où les domaines « économiques » sont plus souvent caractérisés par la compétence exclusive. Cette configuration de compétences poussait en effet l'Union vers un modèle de « market preserving federalism » apprécié par des intellectuels néolibéraux tels que Friedrich Hayek³⁷.

Outils et perspectives

§11 Ayant ainsi identifié les défis et faiblesses de l'Union après-Maastricht, le Manifeste de 1996 propose une série de pistes de réponses. A nouveau, les solutions proposées prennent pour la plupart la forme d'interventions juridiques, notamment au niveau des Traités européens, à intégrer à l'occasion de la conférence intergouvernementale de 1996-1997.

En ce sens, la proposition la plus importante du Manifeste de 1996 vise l'intégration dans le Traité du Protocole sur la politique sociale et de la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs. Dans les mots de la version originelle du Manifeste : « *Many of the legal and social policy requirements stipulated by this Manifesto would be met if the Community Charter of Fundamental Rights of Workers of 1989, and the Protocol and Agreement on Social Policy of the Treaty on European Union of 1992 were integrated into the Treaty *³⁸ » (nous soulignons).Le Manifeste présente les deux instruments comme complémentaires : d'un côté la Charte représenterait le côté « substantiel » de l'Europe sociale, avec une liste de droits fondamentaux inspirant l'action des institutions européennes et des États membres, et, de l'autre, le Protocole fournirait les compétences pour concrétiser ces droits fondamentaux.

On peut ici remarquer que les auteurs du Manifeste ne proposent pas de faire de la Charte communautaire une vraie charte « constitutionnelle » pour l'Union européenne. Ceci à la fois par manque de confiance dans la volonté de la Cour de justice de faire avancer les droits sociaux (« [i]s the Court too politically delicate? »³⁹) et selon l'idée qu'il aurait été difficile de proclamer au niveau européen des droits qui ne fussent pas la simple répétition de droits déjà protégés par les constitution nationales⁴⁰. Comme nous verrons par la suite, cette deuxième question allait se représenter de façon très différente dans le Manifeste de 2013. En tout état de cause, dans un commentaire au Manifeste paru après la conclusion de la conférence intergouvernementale, le directeur général de la DG V pouvait affirmer le succès de cette dernière, suite à l'intégration du Protocole sur la politique sociale dans le Traité⁴¹.

Pour ce qui concerne le principe de subsidiarité, le Manifeste de 1996 se « limite » à en proposer une interprétation à la lumière du principe de solidarité, lui aussi consacré par le Traité de Maastricht. Ainsi, le principe de subsidiarité impliquerait plutôt une obligation pour les institutions européennes d'agir chaque fois que l'action des États membres se révèle insuffisante pour concrétiser les valeurs et principes prévus par les Traités (et/ou la Charte communautaire). De même lorsqu'une matière fait objet du dialogue social européen, le principe de subsidiarité obligerait les institutions européennes à reprendre le dossier si ce dernier rencontre un blocage (« as a result of the intransigence of one side⁴² »). Dans l'esprit des auteurs du Manifeste, cette interprétation aurait l'avantage de transformer le principe de subsidiarité d'un instrument de blocage en un instrument d'action⁴³. L'objectif qui émerge du Manifeste sur ce point est surtout celui d'assurer le développement de l'activité législative en matière sociale au niveau européen.

Cependant, cette activité ne doit pas rester, dans l'esprit des auteurs, un monopole des institutions européennes. Au contraire, l'émergence du dialogue social européen leur permet d'affirmer que ceci devrait devenir l'instrument principal ou un des instruments principaux du développement du droit social européen⁴⁴. La période du Manifeste de 1996 reste d'ailleurs ce que beaucoup considèrent comme l'« âge d'or » du dialogue social européen⁴⁵, avec les négociations en matière de comités d'entreprise européens, congé parentaux et travail atypique (temps partiel, contrats à durée déterminée). Ce constat comporte aussi des conséquences en termes de garanties des droits collectifs. Si le dialogue social doit être possible au niveau européen, argumentent les auteurs, les composantes nationales (notamment syndicales) doivent être suffisamment capables de recruter et maintenir leur niveau de représentativité. Ainsi, les droits d'association, de négociation et d'action collective doivent être assurés, avec une mention spécifique de la possibilité d'extension de la force obligatoire des conventions collectives au niveau national⁴⁶. Le Manifeste considère comme un premier pas positif en ce sens la proclamation de ces droits dans la Charte communautaire. Comme nous le verrons par la suite, dans le Manifeste de 2013 il sera question de protéger les systèmes d'extension des conventions collectives contre les politiques d'austérité prônés par les Memoranda et la gouvernance économique européenne.

Le Manifeste de 2013

Contexte et défis

§12 Le Manifeste de 2013 émerge dans un contexte tout à fait différent. Ainsi, son contenu reflète un moment de crise. Il s'agit essentiellement d'un manifeste « de résistance », et pour cette raison l'on ne s'étonnera pas des énormes différences, à la fois dans la forme et dans les propositions qu'il met en avant, qui le séparent du Manifeste de 1996. Si ce dernier avait pu être développé comme un rapport fouillé dans l'objectif d'influencer la discussion à l'occasion de la conférence intergouvernementale, celui du 2013 prend plutôt la forme d'un « appel » urgent, face à la rapidité avec laquelle s'enchainent les évènements et les réponses politiques relatifs à la crise de la zone euro. Il en va de même pour ce qui concerne le développement du diagnostic des maux auxquels le manifeste est censé apporter une solution.

Une des propositions avancées par le Manifeste de 1996, l'intégration de la protection des droits (sociaux) fondamentaux, avait entretemps reçu une réponse, quoi que différente de celle proposée par les auteurs de ce dernier. Avec le Traité de Lisbonne, la Charte des droits fondamentaux de l'UE avait finalement reçu la même valeur juridique que les traités (article 6 TFUE). Bien que marquée par certaines faiblesses, comme la difficulté de distinguer les droits des principes ainsi que la limitation de son champ d'application, cette Charte avait la qualité de reconnaitre un certain nombre de droits sociaux à côté des droits civils et politiques⁴⁷. Cependant, avant même l'entrée en vigueur des modifications apportées par le Traité de Lisbonne, la situation réelle des droits fondamentaux dans l'ordre juridique de l'UE avait été rendue évidente par les arrêts (tristement) célèbres de la CJUE dans les affaires Viking⁴⁸ et Laval⁴⁹. Sans répéter encore une fois l'histoire de ces décisions déjà commentées (et critiquées) à maintes reprises⁵⁰, la CJUE s'est prononcée dans ces arrêts sur le conflit entre un droit (social) fondamental et les libertés du marché intérieur. Selon le raisonnement de la Cour, dans une telle situation il convient de démontrer que la restriction par le droit fondamental à la liberté (dite) fondamentale ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour aboutir à un objectif légitime⁵¹. Le contraire, c'est-à-dire l'obligation de justifier la restriction à l'exercice du droit fondamental par les libertés du marché, ne trouve pas d'expression dans la jurisprudence de la Cour, bien qu'une telle approche ait été proposée dans les conclusions d'un des Avocats généraux dans une affaire plus récente⁵².

Selon les mots du rapport Monti de 2010⁵³, ces décisions « ont ravivé une ancienne fracture qui n'avait jamais été comblée, à savoir le clivage entre ceux qui préconisent une plus grande intégration des marchés et ceux pour lesquels le fait d'invoquer les libertés économiques et de demander la suppression des entraves réglementaires représente une façon détournée d'obtenir le démantèlement de droits sociaux protégés au niveau national⁵⁴ ». Ainsi, il n'est pas surprenant que la question de la relation entre droits sociaux fondamentaux et libertés du marché intérieure se retrouve dans le Manifeste de 2013, qui affirme (point 10) que « [...] les droits sociaux fondamentaux des travailleurs et de leurs représentants ne doivent pas être subordonnés aux libertés du marché intérieur [...] ».

Le deuxième aspect, et aussi le plus évident et urgent, sur lequel se focalisent les auteurs du Manifeste de 2013 est constitué par la « législation de crise » en matière sociale qui est alors en train d'être adoptée à la fois au niveau national et communautaire dans le contexte des mesures d'austérité. Comme le fait partiellement le Manifeste (points 6 et 7), nous nous focaliserons sur les réformes en matière de négociation collective.

Dans le contexte grec, le système de négociation collective fait l'objet de demandes de réformes à partir du premier Mémorandum⁵⁵. En octobre 2010 un arrêté présidentiel introduit la possibilité de déroger in pejus aux conventions sectorielles par des conventions collectives d'entreprise⁵⁶. Un an plus tard, la loi 4024/2011 inverse la hiérarchie des conventions collectives de travail (CCT), affirmant la primauté des conventions d'entreprise sur les autres niveaux de négociation. Cette loi suspend aussi l'extension de la force obligatoire des CCT sectorielles et introduit la possibilité de conclure des CCT d'entreprise avec de simples « associations de travailleurs⁵⁷ ». La réforme de la négociation collective est aussi un élément important du Mémorandum conclu entre la Troïka et le Portugal. Le gouvernement portugais adopte ainsi le règlement 90/2012, imposant des conditions particulièrement strictes à la possibilité d'extension de la force obligatoire des CCT. Ceci eut un impact très important sur le taux de couverture des conventions sectorielles ainsi que sur l'incitation à négocier⁵⁸. L'Italie et l'Espagne reçoivent quant à elles en 2011 des lettres « secrètes » comprenant des listes de desiderata de la Banque centrale européenne. Ces lettres demandent elles aussi des réformes dans le sens de la décentralisation de la négociation collective, qui seront ensuite adoptées par les deux gouvernement.

Au niveau européen, les années de la crise ont conduit au renforcement de la gouvernance économique de l'UE, à travers une panoplie d'initiatives législatives⁵⁹ et intergouvernementales⁶⁰. Si l'on se penche sur les recommandations spécifiques par pays, rédigées annuellement par la Commission européenne et adoptées par le Conseil dans le contexte du Semestre européen⁶¹, on constate que les cycles de recommandations qui précèdent le Manifeste de 2013 marquent une préférence particulièrement claire pour un système décentralisé de négociation collective⁶².

Outils et perspectives

§13 Tout comme le diagnostic, les solutions proposées par le Manifeste de 2013 demeurent relativement moins élaborées que celles présentées dans le Manifeste de 1996. Encore une fois, les différences de contexte que nous avons présentées brièvement ci-avant expliquent cette dissemblance. Là où le Manifeste de 1996 avait pour objectif de développer une « Europe Sociale » que l'on considérait encore insuffisante, celui de 2013 vise à assurer la survie du « social » tout court, face aux rouages imparables des politique « d'austérité ». La relation avec (le droit de) l'UE est ainsi un aspect particulièrement intéressant de cette comparaison, qui va nous ramener aussi aux propositions d'Eliane Vogel-Polski relatives à la Charte communautaire des droits sociaux des travailleurs.

L'élément le plus frappant de cette comparaison c'est sans doute la place très importante occupée par le droit social international, et notamment par les instruments de l'Organisation internationale du travail, dans le Manifeste de 2013. Dans le texte, on retrouve ainsi la référence à la Déclaration de Philadelphie de 1944 (point 1), aux conventions OIT ratifiées par tous les États membres de l'UE (point 8), ainsi qu'au discours prononcé au Parlement européen en 2011 par le directeur général de l'OIT (point 3). En revanche, une recherche dans la version du Manifeste de 1996 montre une absence presque totale de ces références.

Si cette option s'explique aussi par la volonté des auteurs du Manifeste de 1996, soulignée par Lo Faro⁶³, d'adopter une approche « pragmatique » en se basant sur des textes déjà existants, la différence de contexte joue probablement un rôle plus important dans la distance entre les deux manifestes. Ainsi, le Manifeste de 1996 identifie le nationalisme, le protectionnisme égoïste des États membres, ainsi que la politique économique monétariste à la fois comme les risques principaux pour l'Union européenne et, comme les obstacles à la création d'une Europe sociale. Sauf pour le dernier, il s'agissait donc de risques « extérieurs » à la construction européenne, voire d'une opposition au processus d'intégration même. Dans le Manifeste de 2013 les auteurs pointent du doigt la Commission européenne elle-même qui « avec la troïka, ne respecte pas pour l'instant les éléments fondamentaux du modèle social européen » (point 11). Ainsi, dans un certain sens, si dans le premier Manifeste il s'agissait de défendre la possibilité d'un droit social européen contre l'opposition de certains États membres, dans le dernier il s'agissait de défendre, à travers le droit social international et les droits fondamentaux, des droits sociaux souvent développés au niveau national comme les systèmes de négociation collective.

Une dynamique similaire est visible si l'on se focalise sur la question des droits (sociaux) fondamentaux que l'on a évoquée dans la section précédente, en rapport avec les arrêts Viking et Laval. Le glissement dans ce même sens est particulièrement évident si l'on se réfère au Manifeste intermédiaire de 2000⁶⁴. Dans ce texte, les auteurs invoquent la consécration dans le droit de l'Union d'un droit fondamental à l'auto-organisation des organisations syndicales, englobant le droit d'action et de négociation collective⁶⁵, pour protéger ces derniers du droit du marché intérieur. Cette proposition découle du contexte de rédaction du Manifeste, alors marqué par les débats autour des effets du droit de la concurrence dans le domaine social⁶⁶. Le paradoxe est qu'après avoir obtenu précisément ce statut dans l'ordre juridique de l'Union, les droits sociaux fondamentaux se sont vu immédiatement soumettre aux libertés du marché par la jurisprudence de la Cour.

C'est donc bien le constat de l'incapacité du droit UE d'assurer la protection des droits sociaux fondamentaux vis-à-vis des libertés du marché (ou les mesures d'austérité) qui a conduit les auteurs du Manifeste de 2013 à se tourner vers d'autres pistes juridiques.

Ce tournant historique permet d'apprécier encore plus la sagesse de la proposition d'Eliane Vogel-Polsky, mentionnée ci-dessus, de fonder une constitution sociale de l'Union (alors la Communauté) européenne sur l'adhésion de cette dernière aux standards internationaux, constitués par la Charte sociale européenne du Conseil de l'Europe et les Conventions de l'OIT. Si l'on apprécie son propos à la lumière du Manifeste de 2013 (ou même de notre perspective de 2019), ces standards paraissent en effet des fondations plus solides pour donner à l'Union « le fameux socle de droits sociaux fondamentaux⁶⁷ » dont il est déjà à l'époque question. Cette méfiance sous-jacente⁶⁸ est sans doute inspirée par son expérience personnelle et professionnelle. Même en tant qu'européenne « convaincue », Eliane Vogel-Polsky connaît en effet de nombreuses déceptions en matière du développement de l'Europe sociale : dès 1961, les ministres des États membres repoussent la réalisation de l'égalité salariale entre femmes et hommes (le fameux article 119 du Traité de Rome) à travers un « véritable coup de force juridique⁶⁹ ». Cette déception est tout aussi vive à propos de la Charte communautaire de 1989 ou des réformes des compétences de l'UE introduites par le Traité de Maastricht⁷⁰. Lors des dernières années de sa vie, la juriste belge tire ainsi un bilan très critique de l'orientation prise par l'intégration européenne, de plus en plus limitée au seul projet d'un « grand marché⁷¹ ».

Conclusions

§ 14 Après quatre manifestes pour une Europe sociale, le fameux « socle de droits sociaux fondamentaux » a vu la lumière, reprenant l'appellation utilisée en 1990 par Eliane Vogel-Polsky. Cependant, le contenu ne semble pas avoir suivi. Proclamé solennellement au sommet de Göteborg le 17 novembre 2017, le Socle européen des droits sociaux reste « a moderately ambitious soft law initiative⁷² », qui ne crée pas des droits opposables en tant que tels pour les citoyens européens en général et les travailleurs en particulier⁷³. Ce document semble en plus s'intéresser à la dimension sociale seulement dans la mesure où cette dernière est un facteur de compétitivité⁷⁴. Un rapport de l'Institut syndical européen publié pendant la négociation du Socle affirmait clairement qu'il était difficile de voir la valeur ajoutée de ce document⁷⁵. La similitude avec la Charte communautaire est frappante, même si plus de vingt ans séparent les deux documents, une période pendant laquelle, comme nous l'avons vu à travers le prisme des manifestes, la confiance dans la volonté des institutions européennes, et des États membres qui agissent dans ce contexte, de rééquilibrer le « grand marché » par une dimension sociale s'est progressivement réduite.

De plus, ceci n'a pas été comblé par une ouverture aux standards internationaux en matière de droits fondamentaux. Même l'obligation présente dans l'article 6 du TFUE d'adhérer à la Convention européenne des droits de l'homme reste jusqu'à présent lettre morte. Dans l'Opinion 2/13, concernant cette adhésion, la Cour de justice a clairement réaffirmé l' « exceptionnalisme » de l'Union européenne (« l'Union est dotée d'un ordre juridique d'un genre nouveau, ayant une nature qui lui est spécifique vis-à-vis les ordres juridiques internationaux⁷⁶ »), en soulignant que la protection des droits fondamentaux au niveau national ou international « ne doit pas compromettre [...] la primauté, l'unité et l'effectivité du droit de l'Union⁷⁷ ». Entre temps, l'Union reste aujourd'hui en infraction avec le droit social international⁷⁸, soit directement, à travers la jurisprudence de la Cour de justice dans Viking et Laval que l'on a déjà évoquée, soit indirectement, par le rôle de ses institutions dans la conception et l'application des politiques d'austérité pendant la crise.

Tout cela nous invite à apprécier encore une fois la clairvoyance de la proposition d'Eliane Vogel-Polsky en faveur d'une constitution sociale de l'Union européenne fondée sur la ratification des instruments internationaux protégeant les droits sociaux. Là où elle avait été directement associée à la rédaction d'un des manifestes, celui de 2000, nous retrouvons cette contribution explicitement reprise par ce dernier⁷⁹. Le caractère pionnier et original de cette proposition se comprend à la lumière de la trajectoire de la juriste belge. Comme nous l'avons vu, celle-ci exerce ses compétences auprès des institutions européennes tout en étant également très investie auprès d'autres organisations internationales -- le Conseil de l'Europe et l'OIT notamment. Bien que cette caractéristique soit présente chez ses compagnons de route, la multipositionnalité d'Eliane Vogel-Polsky se révèle particulièrement importante et contribue sans doute à faire émerger cette vision très globale des droits sociaux. Ainsi, loin d'un juridisme étroit ou d'un européisme naïf, l'engagement d'Eliane Vogel-Polsky en faveur de l'Europe sociale fait du droit communautaire l'une des pièces d'un puzzle normatif plus vaste, un moyen parmi d'autres mis au service d'une cause politique -- celle d'une société plus juste et plus équitable.