Si l’ONU a pris l’initiative dans la lutte contre la torture avec la convention de 1984, c’est au Conseil de l’Europe que l’on doit le premier organe de prévention doté d’une mission de contrôle effectif des lieux de privation de liberté : le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT). Dans le cadre de ce numéro thématique consacré au contrôle des détentions, il nous revient de présenter cet organe¹ au moment où, hasard du calendrier, il va fêter ses 30 années de fonctionnement. Nous le ferons en deux temps : premièrement, nous présenterons la convention créant le CPT, ses origines, son mécanisme et ses modalités de travail, pour, deuxièmement, en venir à l’impact que ce travail peut avoir, que ce soit sur la Cour européenne des droits de l’homme, sur la définition de la torture ou sur un Etat comme la Belgique.

La Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants

Adoptée le 26 juin 1987 par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants a été ouverte à la signature des Etats membres le 26 novembre 1987 et est entrée en vigueur le 1er février 1989. La Belgique l’a signée le 26 novembre 1987 et ratifiée le 23 juillet 1991, pour une entrée en vigueur le 1er novembre 1991².

Cette convention est l’aboutissement d’un très long travail de prospective au niveau international, tant au sein des Nations Unies qu’au sein du Conseil de l’Europe où il aboutira plus rapidement³. Il est mené dès 1977 à l’initiative du Comité suisse contre la torture (CSCT) qui deviendra plus tard l'Association pour la prévention de la torture (APT), plateforme de promotion de la prévention de la torture pilotée par Jean-Jacques Gautier. Né de son expérience avec le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), le projet de Jean-Jacques Gautier est de faire en sorte que l’accès aux lieux de détention sur une base volontaire et dont bénéficie le CICR, s’exerce sur une base officielle comme résultant d’une obligation légale⁴. En 1982, le Comité suisse contre la torture et la Commission internationale des juristes présentent à Strasbourg un projet de convention européenne pour la prévention de la torture⁵. Ce projet conduira au texte adopté fin juin 1987.

Ainsi, c’est au niveau du Conseil de l’Europe que voit le jour un mécanisme d’une nature totalement inédite, soit « un mécanisme non judiciaire à caractère préventif qui aurait pour tâche d'examiner le traitement des personnes privées de liberté en vue de renforcer, le cas échéant, leur protection contre la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants »⁶. Dans le même temps, le Conseil de l’Europe reformera son principal organe, la Cour européenne des droits de l’homme, qui devient une institution permanente dès la fin 1998⁷.

Le mécanisme de la Convention

La convention créant le CPT vient compléter les dispositifs de lutte contre la torture et les traitements inhumains ou dégradants, considérant que, si ces pratiques « sont sanctionnées par les législations nationales et plusieurs instruments internationaux (…), l'expérience montre la nécessité de mesures internationales plus larges et plus efficaces, notamment pour renforcer la sécurité des personnes privées de liberté »⁸. La convention crée une procédure non judiciaire dont le principe de base est, comme son nom l’indique, la prévention, et dont l’objectif est, non pas de condamner les Etats, mais de les d'aider à renforcer la protection des personnes privées de liberté.

A cette fin, est créé un comité d’experts indépendants – le CPT – chargé de visiter, dans chaque Etat partie à la convention, tout lieu de détention (prisons, mais aussi postes de police, hôpitaux psychiatriques, établissements pour mineurs, centres de rétention pour étrangers, foyers sociaux…) afin d’examiner le traitement qui y est réservé aux personnes privées de liberté. Ces visites peuvent être périodiques, de suivi (pour examiner l’évolution de la situation dans des lieux précédemment visités) ou ad hoc si certaines circonstances l’exigent. Le CPT peut se rendre librement dans tout lieu où se trouvent des personnes privées de liberté, s’y déplacer sans entrave, recevoir toute information nécessaire à l’accomplissement de sa tâche (par exemple, l’accès aux différents registres de l’établissement) et s'entretenir sans témoin avec les personnes privées de liberté. Si nécessaire, le comité peut communiquer sur-le-champ des observations aux autorités compétentes.

Chaque Etat membre du Conseil de l’Europe disposant d’un siège, le CPT compte aujourd’hui théoriquement 47 membres (contre 17 en 1990). Ceux-ci sont élus par le Comité des ministres pour un mandat de 4 ans, renouvelable deux fois, sur présentation d’une liste par le groupe parlementaire de l’Etat concerné. En tant qu’experts indépendants, les membres occupent leur siège au titre de leur pays, mais ne le représentent pas et siègent donc à titre individuel. Ils ne sont pas employés à temps plein, mais s’engagent à se rendre disponibles pour toutes les réunions plénières et les visites pour lesquelles ils sont désignés.

Le comité est assisté par un secrétariat exécutif, composé d’une vingtaine de personnes qui, elles, sont employées à temps plein. Outre le secrétaire exécutif et une division d’appui transversal, le secrétariat compte 3 divisions chargées des visites, entre lesquelles est réparti le suivi des Etats membres⁹.

Pour chaque visite, une délégation est désignée, qui comprend généralement, selon la durée et la ou les thématiques de la visite, entre 3 et 6 membres du CPT, accompagnés par 1 ou 2 membres du secrétariat et 1 ou 2 experts, plus le cas échéant des interprètes.

Une visite est suivie d'un rapport reprenant les faits constatés et des recommandations. Ce rapport est discuté par la délégation avant d’être soumis et adopté en réunion plénière, puis transmis au gouvernement de l'Etat concerné. La règle générale est la confidentialité de ces échanges afin d’assurer la coopération entre les Etats et le CPT, mais à la demande de l’Etat, le rapport ainsi que la réponse de l’Etat à celui-ci peuvent être rendus publics ; cette procédure est devenue la règle et les exceptions sont très minoritaires¹⁰. Par contre, si un Etat refuse de coopérer ou d'améliorer des situations problématiques maintes fois dénoncées sur un certain laps de temps, le CPT est habilité à faire une déclaration publique (voir infra le cas de la Belgique).

Enfin, chaque année, le comité remet également un rapport d’activités au Comité des ministres du Conseil de l’Europe, qui est rendu public ; nous y reviendrons.

Le travail du CPT

D’un point de vue quantitatif, au 1er janvier 2019, le CPT avait effectué plus de 440 visites et publié environ 390 rapports de visite¹¹. Assez logiquement, on observe une montée en puissance avec 5 visites la première année (en 1990) et 18 en 2018, un pic ayant été atteint en 2003 et 2004 avec 22 visites par an. En moyenne, le comité réalise chaque année 18 visites, périodiques et ad hoc, mais ce rythme pourrait être réduit en raison de la crise financière que traverse le Conseil de l’Europe suite au gel de la contribution annuelle russe¹² et à la décision de la Turquie de ne plus figurer parmi les principaux contributeurs¹³.

Les rapports de visite constituent une mine importante d’informations sur la situation des Etats membres dans un nombre de plus en plus important de lieux de privation de liberté. Si la prison et les postes de police ont naturellement constitués d’entrée de jeu le cœur de métier du CPT, ses investigations se sont étendues dès le début de son existence à d’autres types de détention. Ainsi, lors de la toute première visite du CPT en 1990, la question des demandeurs d’asile et de la migration fut mise à l’ordre du jour et elle ne quitta plus l’agenda du CPT¹⁴ quand bien même elle n’avait pas alors l’importance qu’on lui connaît aujourd’hui. Il en alla de même lors de la deuxième visite du CPT en 1990, à Malte cette fois, à propos de la détention des malades mentaux¹⁵. Il ne fallut pas longtemps pour qu’à ces quatre préoccupations fondamentales, le CPT ajoute en 1992 celle relative à l’enfermement des mineurs d’âge¹⁶. Par contre, c’est plus récemment qu’il s’est aussi intéressé à une sixième forme de privation de liberté, celles dans les foyers pour personnes âgées, handicapées ou malades mentales, même si la question des centres de désintoxication (alcoolique) se pose depuis la première visite en Pologne en 1996¹⁷.

Il est impossible de tenter une présentation même synthétique du contenu des rapports du CPT, non seulement parce que les données y sont extrêmement nombreuses, mais aussi en raison de la diversité des contextes géo-politiques, légaux et administratifs. On peut néanmoins indiquer qu’ils portent sur des points récurrents. La préoccupation centrale, que l’on retrouve pour tous les lieux de détention, concerne évidemment la torture et les mauvais traitements, d’une part, et les conditions de détention, d’autre part. Ensuite, pour la police, un accent particulier est mis sur les garanties contre les mauvais traitements (information d’un tiers, droit à l’avocat, droit à un médecin, informations sur les droits) et on retrouve des préoccupations similaires à propos des centres de rétention pour étrangers ; pour la prison et les centres pour mineurs, on s’intéresse plus spécifiquement au régime d’activités, aux services médicaux, au personnel, aux contacts avec l’extérieur, à la discipline, à l’usage de moyens de contention ou aux procédures de plainte ; et pour les établissements psychiatriques et les foyers sociaux, l’attention porte sur le traitement, le personnel, l’usage de moyens de contention ou les placements non volontaires.

Le suivi des visites consiste essentiellement à examiner la réponse du gouvernement de l’Etat concerné pour juger de sa qualité et envisager des mesures spécifiques. Dans ce cadre, une autre activité du CPT est ce qu’on appelle les entretiens à haut niveau, c’est-à-dire les entretiens entre une délégation réduite du CPT et le ou les membre(s) du gouvernement d’un Etat où se pose des difficultés particulières. L’existence de ces entretiens est mentionnée sur le site du CPT, mais leur contenu reste tout à fait confidentiel. Par exemple, récemment, de tels entretiens ont eu lieu à Sofia le 15 janvier 2019 entre une délégation du CPT conduite par son président et les autorités bulgares pour discuter de la mise en œuvre des recommandations formulées dans le rapport relatif à la visite effectuée par le CPT en 2017, notamment en ce qui concerne le traitement et les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires, ainsi que le traitement, les conditions et les garanties offertes aux patients psychiatriques et aux résidents de foyers sociaux¹⁸.

Un autre aspect du travail du CPT est la collaboration avec d’autres organes de contrôle ou du Conseil de l’Europe. En effet, l’article 31 du Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture (OPCAT) invite le Sous-comité pour la prévention de la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (SPT) et les organes régionaux tels que le CPT à coopérer afin d’éviter les doubles emplois. Ainsi, à l’été 2018, les deux organes se sont entendus pour renforcer la complémentarité et la subsidiarité de leurs actions et ont décidé d’améliorer leurs échanges d’informations, de se consulter avant d’effectuer des visites ou sur les retombées éventuelles que pourraient avoir des visites du SPT en Europe. Le SPT a également décidé de mettre plus particulièrement l’accent sur le travail des mécanismes nationaux de prévention (MNP) des Etats membres du Conseil de l’Europe et d’accorder une attention spéciale aux pays où le CPT est confronté à un grave manque de coopération¹⁹. Par ailleurs, des membres du secrétariat exécutif sont également invités aux travaux d’autres organes du Conseil de l’Europe pour les matières qui concernent le CPT (Règles pénitentiaires européennes, rétention administrative des migrants, bioéthique, etc.).

Enfin, un dernier aspect du travail du CPT concerne le rapport général d’activités prévu à l’article 12 de la convention. Ce rapport reprend classiquement les activités menées durant l’année écoulée (visites, entretiens de haut niveau, déclarations publiques éventuelles, extraits de rapports de visite) et présente l’organisation du comité (composition, bureau, secrétariat). La plupart des rapports comprennent aussi un chapitre de fond relatif à une question spécifique relevant du mandat du comité. Au début, il s’agissait de questions très générales (par exemple, dans le 2e rapport de 1991 : détention par la police et emprisonnement) qui, avec le temps, se sont affinées et sont devenues plus pointues (pour ne reprendre que les derniers rapports : les mécanismes de plainte dans le 27e, la détention provisoire dans le 26e ou la situation des détenus condamnés à perpétuité dans le 25e). Progressivement, en compilant ces chapitres, le CPT a dégagé sur cette base des normes²⁰ qui non seulement guident son action, mais sont aussi utilisées par d’autres instances européennes comme la Cour européenne des droits de l’homme ou pour l’élaboration d’autres textes tels que les Règles pénitentiaires européennes. Ceci nous conduit ainsi à notre second point relatif à la portée ou à l’impact du travail du CPT.

La portée du travail du CPT

Le CPT et la Cour européenne des droits de l’homme

A la naissance du CPT, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme était « quelque peu erratique »²¹ tant le seuil de gravité à atteindre était élevé pour que soit reconnue une violation de l’article 3 de la Convention selon lequel « Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants » ²². La Cour a aujourd’hui résolument rompu avec sa jurisprudence antérieure pour adopter une interprétation évolutive et il est permis de penser que le travail mené par le CPT n’est pas étranger à cette évolution qui, avec un peu de recul, apparaît tout à fait substantielle.

Ainsi, dès 1999, dans l’affaire Selmouni, condamnant la France du chef de torture dans le cadre d’un dossier de privation de liberté mettant en cause l’intervention de la police, la Cour a mis en évidence ce principe d’interprétation évolutive dans les termes suivants : « La Cour a déjà eu l’occasion de juger d’affaires dans lesquelles elle a conclu à l’existence de traitements ne pouvant être qualifiés que de torture (arrêts Aksoy précité, p. 2279, § 64, Aydın précité, pp. 1891-1892, §§ 83-84 et 86). Cependant, compte tenu de ce que la Convention est un ‘instrument vivant à interpréter à la lumière des conditions de vie actuelles’ (voir, notamment, arrêts Tyrer c. Royaume-Uni du 25 avril 1978, série A n° 26, pp. 15-16, § 31, Soering précité, p. 40, § 102, Loizidou c. Turquie du 23 mars 1995, série A n° 310, pp. 26-27, § 71), la Cour estime que certains actes autrefois qualifiés de ‘traitements inhumains et dégradants’, et non de ‘torture’, pourraient recevoir une qualification différente à l’avenir. La Cour estime en effet que le niveau d’exigence croissant en matière de protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales implique, parallèlement et inéluctablement, une plus grande fermeté dans l’appréciation des atteintes aux valeurs fondamentales des sociétés démocratiques »²³ .

Le choix de pareille interprétation dynamique est à la mesure de l’importance de l’article 3 qui ne peut subir ni dérogation, ni restriction car il contient une garantie absolue, intangible, « même dans les circonstances les plus difficiles, telles la lutte contre le terrorisme et le crime organisé »²⁴. Et comme l’exprime Françoise Tulkens, « en l’absence de définition des comportements prohibés par l’article 3, la Cour européenne des droits de l’homme doit procéder à une interprétation de cette disposition, interprétation autonome et évolutive, qui est au cœur de l’effectivité de la garantie prévue par la Convention »²⁵.

Au fil des arrêts de la Cour, les références faites au travail du CPT, que ce soit à travers ses rapports de visite ou ses rapports annuels, ont été de plus en plus nombreuses. Sans pouvoir les répertorier ici, en examiner l’évolution et apprécier leur caractère déterminant ou non, nous évoquerons la relation privilégiée entre les deux organes du Conseil de l’Europe sous l’angle de la complémentarité et de la synergie²⁶ : complémentarité au sens où la référence qui est faite aux travaux du CPT est susceptible de compléter le dispositif de la Cour, et synergie dans le sens d’une action coordonnée ; exceptionnellement, complémentarité et synergie se retrouvent même à l’occasion d’une seule et même cause.

La complémentarité des deux organes se manifeste par le fait qu’aujourd’hui, il n’est pas un arrêt de la Cour relatif à l’article 3 de la Convention qui ne fasse référence aux rapports du CPT. Sans doute ce constat est-il lié au fait que la Cour a opté, depuis une dizaine d’années, pour une approche qui s’apparente à un renversement de la charge de la preuve lorsqu’elle examine des cas de mauvais traitements. En substance, dès lors que le plaignant rapporte la preuve de (graves) coups et blessures, c’est aux autorités qu’il appartient d’établir que ces coups et blessures ne sont pas le fait de l’intervention des forces de l’ordre : « Lorsqu’un individu est placé en garde à vue alors qu’il se trouve en bonne santé et que l’on constate qu’il est blessé au moment de sa libération, il incombe à l’Etat de fournir une explication plausible pour l’origine des blessures, à défaut de quoi l’article 3 de la Convention trouve manifestement à s’appliquer »²⁷.

En outre, dans le prolongement de cette évolution au sujet de la question centrale de la preuve et de « l’allégement* *» de la charge de la preuve, la Cour considère aujourd’hui qu’en l’absence d’éléments suffisants pour établir qu’il y a eu mauvais traitement, l’Etat partie peut être condamné si, confronté à des allégations crédibles de mauvais traitements, il s’est abstenu de diligenter une enquête sérieuse et effective²⁸. Ainsi, la portée de la prohibition de l’article 3 de la Convention s’est en quelque sorte élargie aujourd’hui à une obligation positive à charge des autorités tenues d’enquêter lorsqu’elles sont saisies d’allégations sérieuses de mauvais traitements. Il en résulte que l’article 3 impose une double obligation, l’une substantielle, l’autre procédurale²⁹.

Cette particularité de la jurisprudence de la Cour est d’autant plus intéressante qu’en faisant appel à la complémentarité du travail du CPT, la Cour, implicitement mais certainement, s’affranchit de certaines contraintes. En effet, alors qu'il a pour mission de prévenir tout acte de torture et tout traitement inhumain et dégradant, le CPT ne dispose d'aucune définition précise à ce propos puisque la convention ne définit pas la torture ou les mauvais traitements. Ainsi, l'intervention du CPT s'analyse-t-elle comme libre de toute hiérarchie quelconque dans l’examen de la gravité des comportements à dénoncer, même si son approche se nourrit, se fonde et se construit sur un large éventail de normes internationales. Ce faisant, le CPT fait le choix de se fonder sur une méthode de travail ou, plutôt, sur une dynamique d'investigation qui s'est substituée à une définition et, en se référant aux rapports du CPT, la jurisprudence de la Cour fait donc le même choix.

La perspective d’une synergie, d’une dynamique qui va au-delà de la complémentarité, est assurément l’objectif le plus séduisant, tant pour la Cour que pour le CPT. Ainsi, pour s’en tenir au cadre de la mise en œuvre de l’obligation procédurale évoquée ci-dessus, découlant du fait que l’article 3 « astreint les autorités des Etats contractants non seulement à s’abstenir de provoquer (les traitements prohibés par cette disposition), mais aussi à prendre préventivement les mesures d’ordre pratique nécessaires à la protection de l’intégrité physique et de la santé des personnes privées de liberté »³⁰ en « inclu(ant) des mesures raisonnables pour empêcher des mauvais traitements dont (elles) avaient ou auraient dû avoir connaissance »³¹, pourquoi donc ne pas donner davantage de contenu aux mesures préconisées ? A ce propos, la Cour n’a encore guère fait usage de l’ensemble des normes élaborées au fil du temps par le comité en matière de lutte contre l’impunité, thème évoqué en particulier à l’occasion de son 14e rapport général. Aussi, pourquoi ne pas intégrer, dans le cadre de l’obligation procédurale qu’exige le respect de l’article 3, une des normes promues par le CPT, à savoir que « chaque fois que des personnes soupçonnées d’une infraction pénale, présentées à une autorité de poursuite ou judiciaire, allèguent avoir été maltraitées, ces allégations doivent être consignées par écrit, un examen médico-légal (incluant, si nécessaire, un examen par un psychiatre légiste) doit être immédiatement ordonné et les mesures nécessaires prises pour que les allégations fassent l’objet d’une enquête en bonne et due forme. Une telle approche devrait être suivie que la personne concernée porte ou non des blessures externes visibles »³² ? Du reste, la protection des droits fondamentaux n’est-elle pas, par nature, un défi permanent exigeant le développement d’une stratégie créative³³ ?

Enfin, complémentarité et synergie peuvent exceptionnellement se retrouver, comme dans le cas du fameux arrêt Salduz. Faisant référence aux « textes de droit international pertinents », la Grande Chambre, en son arrêt Salduz c. Turquie du 27 novembre 2008, fait largement usage (§§ 39 et 40) de deux rapports de visite publiés par le CPT au sujet de la Turquie et dans le cadre desquels, au sujet des garanties fondamentales qu’il promeut aujourd’hui depuis plus de vingt ans déjà³⁴, le Comité rappelle une fois de plus « sa recommandation aux termes de laquelle toute personne privée de sa liberté par un organe chargé de l'application de la loi, y compris les personnes soupçonnées d'infractions relevant de la compétence des cours de sûreté de l'Etat, devrait bénéficier dès son placement en garde à vue du droit à l'assistance d'un avocat » (§ 5). Ainsi, l’un des arrêts les plus emblématiques de la Cour européenne en matière de procédure pénale réunit-il les deux perspectives de complémentarité et synergie. Plus encore, la synergie a permis qu’une norme promue par le CPT par référence au respect de l’article 3 de la Convention, soit la présence nécessaire d’un avocat en vue de prévenir tout mauvais traitement, se mue en garantie indispensable au respect des garanties propres à l’équité de la procédure au sens de l’article 6 de la Convention.

Le CPT et la définition de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants

Comme on l’a indiqué, la convention européenne de 1987 ne propose aucune définition précise de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, si bien que le CPT a d’emblée judicieusement fait le choix de se fonder sur une dynamique d'investigation qui s'est substituée à toute définition. Dans le même ordre d’idées, il est tout à fait essentiel de prendre aussi en considération le fait qu’au sein du comité, la mise au point des normes se fonde en réalité sur un processus qui s’apparente à une « chaîne de normativité graduée »³⁵. En effet, des constats faits sur le terrain au projet de rapport soumis d’abord à la délégation puis, dans sa version finale, au comité en session plénière, c’est un long travail de rédaction et de mise au point qui préside chaque fois à l’élaboration des rapports qui, à terme, seront vraisemblablement cités par la Cour dans sa jurisprudence dès le moment où ils seront publiés. Et, à rebours, l’évolution de la jurisprudence de la Cour influence-t-elle aussi le travail mené par le CPT lorsqu’il est question de produire de la soft law³⁶. C’est dire la dynamique que le CPT est susceptible d’alimenter, dynamique qui, en l’espèce, permet en matière de droit pénitentiaire, d’évoluer résolument d’un droit « en marge » vers un droit « en marche ».

Toutefois, comme le précise le Rapport explicatif à la Convention, « il n'appartient pas au comité d'assumer des fonctions judiciaires ; il n'a donc pas pour tâche de se prononcer sur la violation éventuelle des instruments internationaux pertinents » et « en conséquence, il devra aussi s'abstenir d'exprimer un avis concernant l'interprétation desdits instruments, que ce soit de manière abstraite ou en rapport avec des cas concrets »³⁷. Et, à l’examen, face à ce qu’il considère comme des « mauvais traitements »³⁸, le comité va généralement se garder de qualifier plus précisément les constats mis en évidence dans les rapports de visite et susceptibles d’être pris en compte pour l’appréciation d’une éventuelle violation de l’article 3 de la Convention européenne ; à la limite, il usera du mode conditionnel pour avancer que des faits « pourraient s’apparenter à des traitements inhumains ou dégradants ».

Ceci étant, lorsque les constats visent des faits d’une gravité particulière et pour lesquels la qualification de « torture » paraît incontournable, sauf à mettre en cause sa crédibilité, le comité fera le choix de les qualifier comme tels. Récemment, des constats circonstanciés détaillés dans un rapport publié au sujet de l’intervention des forces de l’ordre en Azerbaïdjan, soit une pratique régulière de la falaka³⁹ et le recours à l’infliction d’électro-chocs, n’ont pas manqué d’être décrits comme autant de recours inacceptables à la torture⁴⁰. Le cas s’est d’ailleurs aussi présenté en Belgique.

Le CPT et la Belgique

La Belgique peut être considérée comme un cas type en raison du nombre et de la diversité des interventions dont elle a fait l’objet : 10 visites du CPT en 30 ans avec une augmentation récente des visites ad hoc justifiées par des problèmes particuliers, notamment lors de grèves du personnel de surveillance⁴¹, une déclaration publique en juillet 2017 sur l’absence de service garanti en cas de grève⁴² et un récent arrêt pilote de la Cour européenne des droits de l’homme en matière d’internement, qui s’appuie sur les constatations du CPT et au terme duquel la Cour a conclu à l’existence d’un traitement dégradant⁴³. Certes, il ne s’agit pas d’un cas isolé et certains pays ont un « palmarès » autrement plus étoffé, mais, s’agissant d’un Etat d’Europe de l’Ouest, fondateur des institutions européennes et autrefois considéré comme précurseur en matière pénitentiaire, la Belgique apparaît comme un cas intéressant pour révéler les lignes de fracture qui caractérisent aujourd’hui la détention en Europe⁴⁴. On peut aborder la question en s’en tenant au cœur du mandat du CPT que sont les mauvais traitements qui, en prison, ont principalement pris trois dimensions.

Le problème des mauvais traitements a d’abord été soulevé en Belgique par le CPT, non pas en son sens habituel de mauvais traitements physiques, mais, dans une acceptation plus large, en lien avec la surpopulation. Lors de sa première visite en 1993, le comité indiqua en effet qu’« à la prison de Saint Gilles, la délégation du CPT a observé la combinaison perverse de surpeuplement, de l'absence d'équipement sanitaire convenable ainsi que d'un régime très pauvre en activités. A ces trois problèmes, il convient d'ajouter l'état de délabrement général et de vétusté de la prison. Soumettre des détenus à un tel ensemble de conditions de détention équivaut, de l'avis du CPT, à un traitement inhumain et dégradant »⁴⁵. A noter qu’ici, le CPT non seulement ne s’est pas abstenu de qualifier la situation, mais n’a pas non plus utilisé le mode conditionnel : il affirme sans ambages que la situation équivaut à un traitement inhumain et dégradant.

Lors de la visite de 1997, si le comité prit acte les améliorations apportées à la prison de Saint-Gilles, il dut cependant constater la persistance des problèmes de surpopulation. En particulier, il pointa la dégradation des conditions détention à la maison d’arrêt de Lantin et la situation très problématique de son annexe psychiatrique, et réitéra son constat de traitement inhumain et dégradant mais, cette fois, à propos de la prison de Mons (ailes A et C)⁴⁶ et des établissements de défense sociale de Paifve et de Tournai en ce qui concerne la prise en charge de certains cas⁴⁷. En 2001, le comité répéta ses vives préoccupations à propos de l’annexe psychiatrique de la prison de Lantin au point de faire une observation sur-le-champ qui conduisit les autorités belges à la fermer en 2002⁴⁸. En 2005, ce fut au tour des conditions matérielles à la prison de Namur à être pointées du doigt, spécialement pour les internés incarcérés hors de l’annexe⁴⁹ et, en 2009, le problème de la surpopulation fut illustré par la situation à la prison de Jamioulx⁵⁰. En 2012, lors d’une visite ad hoc, le CPT qualifiera sans réserve de traitement inhumain et dégradant les conditions de détention à la prison de Forest, en particulier dans les ailes C et D⁵¹ ; le comité revint aussi longuement sur les problèmes liés à la surpopulation⁵² et il fit de même lors de la visite périodique de 2013⁵³. Lors de cette dernière, le comité dut d’ailleurs constater que la situation n’avait guère évolué à la prison de Forest, voire s’était dégradée du point de vue de l’hygiène, et que les conditions de détention étaient similaires à la prison de Tournai⁵⁴. Enfin, lors de sa dernière visite en 2017, le comité revint une fois de plus sur le problème de surpopulation, le qualifiant de « très préoccupant « dans plusieurs établissements dont celui de Saint-Gilles⁵⁵.

Depuis les premiers constats du CPT en 1993 jusqu’à ce jour, le bilan en matière de mauvais traitements liés à la surpopulation pénitentiaire est mitigé. En effet, d’un côté, visite après visite, le CPT a maintenu la pression sur l’Etat belge et compte incontestablement parmi les acteurs qui contribuent à la recherche d’une solution ; deux jugements récents⁵⁶ en attestent par exemple au vu du nombre de citations des rapports du CPT aux côtés de ceux de commissions de surveillance ou de la section belge de l’Observatoire international des prisons. D’un autre côté, la réponse apportée par les autorités belges est loin d’aller dans le sens souhaité. Pour le CPT, comme pour bon nombre de spécialistes de la question, « le fait d'augmenter la capacité carcérale n'est pas susceptible, en soi, de résoudre durablement le problème de la surpopulation. En effet, il a été observé dans nombre de pays - y compris en Belgique - que la population carcérale à tendance à augmenter au fur et à mesure que la capacité carcérale s’accroît. Par contre, adopter des politiques résolues de limitation et/ou de modulation du nombre de personnes placées en détention s’avère souvent un choix déterminant pour le maintien de la population carcérale à des niveaux gérables »⁵⁷. Or, c’est précisément l’accroissement de la capacité carcérale que les autorités belges privilégient depuis plus de dix ans avec l’adoption de plusieurs « Masterplans »⁵⁸, mais sans que le problème ne soit résolu, hormis peut-être certaines améliorations dans le cas des internés.

La question des mauvais traitements a ensuite été soulevée dans le sens plus classique de mauvais traitements physiques de la part du personnel de surveillance. De tels actes furent ainsi dénoncés à la prison de Mons lors de la visite de 1997⁵⁹, à la prison d’Ittre et à celle de Forest (de la part de policiers durant une grève des surveillants) lors de la visite de 2009⁶⁰, à la prison de Forest lors de la visite de 2013⁶¹ et, enfin, lors de la dernière visite, dans les prisons de Saint-Gilles, Leuze-en-Hainaut et Lantin⁶². La pression exercée à ces occasions par le CPT est peut-être un peu plus payante si on en juge par certaines réactions administratives et judiciaires qui s’ensuivirent. La dernière en date a abouti au procès, en cours au moment où nous rédigeons ces lignes, de 22 agents poursuivis devant le tribunal correctionnel de Bruxelles pour violences et traitements inhumains et dégradants à la prison de Forest.

Enfin, la question des mauvais traitements a régulièrement été soulevée par le CPT dans le contexte de grèves du personnel pénitentiaire, qu’il s’agisse de celle de septembre 2003 à la prison d’Andenne⁶³, de celles intervenues en 2009 à la prison de Lantin, puis à celle de Forest⁶⁴, de celles ayant suscité une première visite ad hoc en 2012⁶⁵ ou de celle de l’ensemble des prisons francophones en 2016, ayant justifié la seconde visite ad hoc du comité⁶⁶. Au vu des conséquences dramatiques de ces grèves, dont plusieurs décès de détenus, de l’échec de procédures de concertation et du non-respect des règles de préavis par le personnel pénitentiaire, le CPT a recommandé depuis 2005, avec force et insistance, l’instauration d’un service garanti en cas de grève. Ces recommandations répétées étant restées sans effet, le comité a finalement dû se résoudre à entamer une procédure de déclaration publique contre la Belgique.

La déclaration publique est une procédure prévue à l’article 10, §2 de la convention : « Si la Partie ne coopère pas ou refuse d'améliorer la situation à la lumière des recommandations du Comité, celui-ci peut décider, à la majorité des deux tiers de ses membres, après que la Partie aura eu la possibilité de s'expliquer, de faire une déclaration publique à ce sujet ». Le comité est libre de décider des informations qu’il rend publiques par cette voie, mais il ne peut y faire figurer des informations obtenues de manière confidentielle ou relatives à des enquêtes en cours⁶⁷.

Aboutissement d’une procédure entamée en mars 2014, la déclaration publique concernant la Belgique a finalement été adoptée lors de la 93e réunion plénière du CPT, en juillet 2017⁶⁸.

Après avoir salué la coopération des autorités belges avec le CPT et les efforts qu’elles ont consentis pour améliorer la protection des personnes privées de liberté, le comité commence par rappeler les préoccupations dont il fait part depuis 12 ans (2005) quant aux conséquences des actions collectives des agents pénitentiaires, décidées parfois sans préavis et sans limite dans le temps ou quant au nombre d’agents impliqués. Ces conséquences portent sur les conditions de détention, la santé et la sécurité des détenus : confinement quasi permanent en cellule dans des conditions considérées comme déjà intolérables, perturbations majeures dans la distribution des repas, forte dégradation des conditions d’hygiène personnelle et dans les cellules, annulation fréquente des promenades, sérieuses restrictions de l’accès aux soins de santé et quasi rupture des contacts avec l’extérieur (y compris avec les avocats). De telles situations non seulement accroissent fortement les tensions, mais sont à l’origine d’incidents graves ayant parfois conduit à des décès. Relevant qu’en 27 ans de visites dans 47 Etats, il n’a jamais rencontré de situation analogue, le CPT s’interroge sur la capacité des autorités à maîtriser les conséquences de telles actions. Et, se référant à ses rapports antérieurs et à l’arrêt pilote W.D. c. Belgique, le comité souligne le cas particulier des personnes internées en raison de leurs besoins particuliers et de leur plus grande vulnérabilité en pareilles circonstances où l’absence d’encadrement a accru la souffrance des internés et aggravé des conditions de détention déjà précaires.

Le comité rappelle ensuite que, deux ans après l’ouverture de la procédure prévue à l'article 10, § 2 de la Convention, le problème a atteint son paroxysme d’avril à juin 2016, lors de mouvements de grève d’une rare intensité dans la plupart des prisons francophones, qui ont justifié une visite ad hoc du CPT (à Huy, Ittre, Jamioulx et Paifve)⁶⁹ et un entretien à haut niveau en juin 2016 entre le président du CPT et le ministre de la Justice, en présence d’un représentant du Premier ministre, au terme duquel les autorités belges s’étaient engagées à prendre les mesures nécessaires avant la fin de l’année. La visite périodique de 2017 fut une nouvelle occasion de faire le point non seulement avec le ministre de la Justice, mais aussi avec de très nombreuses parties prenantes et, au-delà des divergences, « les interlocuteurs de la délégation ont été unanimes sur un point : une ‘ligne rouge’ a été franchie lors des grèves de 2016 . L’impression générale fut que les personnes privées de liberté dans les établissements affectés ont été placées, du fait de ces mouvements, dans des conditions pouvant s’apparenter à un traitement inhumain ou dégradant, ou pouvant conduire à une aggravation de conditions déjà considérées comme incompatibles avec l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme »⁷⁰.

Tout en reconnaissant que les conditions de travail du personnel ne permettent pas toujours une prise en charge décente des détenus et que leur mission devrait être reconnue (recrutement, formation, conditions de travail), le CPT affirmera que toute solution à ces problèmes devrait comprendre l’instauration d’un service garanti afin que l’Etat assure le respect de la dignité humaine et des droits élémentaires des détenus, c’est-à-dire la sécurité, le traitement avec humanité et respect, la continuité des soins dispensés aux personnes internées, l’accès sans restriction aux soins de santé, la préparation et la distribution de repas (dont un repas chaud) à heure fixe tous les jours, l’accès à une aire de promenade au moins une heure par jour, la possibilité de maintenir une bonne hygiène personnelle – en permettant notamment l’accès aux douches au moins deux fois par semaine – et de garder les cellules propres, la continuité des contacts avec le monde extérieur par le téléphone, le courrier et les visites hebdomadaires.

Pour le CPT, ne pas respecter ces exigences fait courir le risque de soumettre un grand nombre de détenus à des traitements inhumains et dégradants, d’aggraver des situations déjà intolérables, de mettre la santé et la vie des détenus en danger et de menacer la sécurité des établissements. Dès lors, face à l’absence de changement depuis de longues années qui constitue un manquement grave des gouvernements belges à la coopération avec le CPT, celui-ci n’a eu d’autre choix que de faire la présente déclaration publique. Outre un règlement général du problème, le comité encouragera spécifiquement les autorités belges à transférer au plus vite les internés dans des structures permettant une prise en charge psychiatrique adaptée.

Indépendamment de son contenu, une déclaration publique n’est qu’une … déclaration et elle ne peut pas faire grand-chose d’autre que d’exercer une pression morale supplémentaire sur l’Etat concerné. Or, lorsqu’un Etat n’a pas daigné coopérer durant des années, le dénoncer publiquement n’est pas toujours suffisant. A preuve, alors que la procédure de déclaration publique contre la Belgique a été ouverte il y a maintenant 5 ans, aucun texte n’a encore été adopté pour instaurer le service garanti demandé par le CPT depuis 2005. Ce n’est donc pas sans ironie que d’aucuns qualifient la déclaration publique d’« arme atomique du CPT »…

Conclusions

En 30 ans, le CPT peut se targuer d’une importante activité, qui plus est avec des moyens relativement réduits. Pour autant, a-t-il une réelle influence sur les politiques publiques des Etats européens et les pratiques des acteurs ? Ce qui vient d’être dit à propos de la Belgique, qu’il s’agisse de la surpopulation ou du service garanti, ne prête guère à l’optimisme. Mais une nuance s’impose tant il est difficile, si pas impossible, de mesurer l’impact d’une telle activité. D’une part, outre que la méthodologie du CPT est fondamentalement qualitative et ne se prêterait pas à un examen statistique de l’évolution des phénomènes qu’il entend prévenir, en matière de prévention, il est évidemment impossible de mesurer ce qui n’advient pas ; autrement dit, certains mauvais traitements ne se produisent peut-être pas grâce à l’existence du CPT, mais on ne peut le savoir précisément. D’autre part, comme dans toute politique publique, une multitude d’acteurs interviennent, leurs actions se conjuguent (ou s’opposent), des fenêtres d’opportunité s’ouvrent (ou se ferment) et bien malin celui qui pourra déterminer la part du CPT ou d’autres acteurs dans tout cela.

On peut néanmoins risquer quelques « certitudes ». D’abord, comme les échanges du colloque déjà mentionné l’ont montré⁷¹, le CPT compte indéniablement parmi les acteurs qui œuvrent pour le respect des droits et de la dignité en détention ; à quelle hauteur, on l’ignore, mais il compte. Ensuite, on l’a vu et le constat est ici davantage objectivé, les rapports du CPT ont pris une place non négligeable dans l’évolution de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, tout comme dans celle de juridictions nationales, au point de pouvoir y déceler un cercle vertueux, même si nous ne sommes jamais à l’abri de régressions en la matière⁷². Et puis, s’il peut paraître lent et difficile de faire bouger les lignes de politiques publiques, il y a aussi ces micro-changements, ceux de l’ombre dans tous les sens du terme, qui, au gré des rencontres et des échanges lors d’une visite du CPT, peuvent atteindre les pratiques des acteurs de terrain, les faire changer et, peu à peu, par le bas⁷³, modeler eux aussi une action publique de prévention des mauvais traitements. En tout état de cause, à voir l’augmentation des populations privées de liberté en Europe, et pas seulement en prison, une chose semble totalement sûre : le CPT a encore du travail pour au moins 30 autres années et sa raison d’être n’est pas près de disparaître.